Tra gli obiettivi del PNRR rientra la riforma complessiva del quadro legislativo in materia di contratti pubblici che dovrà culminare entro dicembre 2023 con il pieno funzionamento del sistema nazionale di e-procurement. Nella pianificazione posta dal Governo è prevista entro marzo 2023 l’entrata in vigore del decreto legislativo attuativo della delega per la revisione del Codice dei contratti pubblici e a giugno 2023 tutte le leggi, regolamenti e provvedimenti attuativi (anche di diritto privato) per la revisione del sistema degli appalti pubblici.
Un importante passo in avanti è dato dal Decreto semplificazioni fiscali che, dopo l’approvazione alla Camera, è stato trasmesso al Senato il 2 agosto 2022 ed è stato approvato senza alcuna modifica. Sarà convertito in legge entro il 20 agosto.
Codice appalti, conto alla rovescia per le nuove regole: cosa è destinato a cambiare
DL Semplificazioni, cosa cambia per il settore appalti
Con l’approvazione del DDL Semplificazioni Fiscali e quindi con l’art. 40-quater viene abrogato il comma 3 dell’articolo 57 del DL Aiuti, questo consentirà di dar avvio a nuove regole sulla cessione del credito e permetterà agli istituti bancari un alleggerimento del carico dei crediti accumulati.
Attraverso questa Legge infatti si supera l’ostacolo temporale che non consentiva alle banche e alle società appartenenti ad un gruppo bancario, di avvalersi della possibilità di cedere, ai correntisti con partita IVA, i crediti derivanti da Bonus Edilizi, acquisiti e comunicati all’Agenzia delle Entrate prima del primo maggio 2022.
Chiarimenti per Comuni e Città Metropolitane
Considerato il ruolo che rivestono gli Enti Locali in tema di investimenti e ricorso alla normativa che disciplina il sistema degli appalti pubblici e il grande proliferare di Decreti, è intervenuta anche l’ANCI, Associazione Nazionale Comuni Italiani, che, con una nota del 25 luglio, comunica la messa a disposizione di un’adeguata informativa a Comuni e Città Metropolitane sulle più recenti novità in materia di appalti e contratti. Ha così reso disponibile una tabelle riepilogativa sulle ultimissime norme e modifiche in materia di appalti introdotte dai recenti provvedimenti normativi con relative note di commento in continuo aggiornamento. In particolare, le amministrazioni possono avvalersi di questa sintesi per meglio districare su ciò che riguarda le norme contenute nei provvedimenti approvati in questi ultimi sei mesi:
1) Decreto-Legge 30 aprile 2022, n. 36, recante “ulteriori misure urgenti per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR)”, convertito con modificazioni dalla Legge 29 giugno 2022, n. 79;
2) Decreto-Legge 17 maggio 2022, n. 50, recante “Misure urgenti in materia di politiche energetiche nazionali, produttività delle imprese e attrazione degli investimenti, nonchè in materia di politiche sociali e di crisi ucraina”, convertito con modificazioni dalla Legge 15 luglio n. 91;
3) Decreto-Legge 21 giugno 2022, n. 73 recante “Misure urgenti in materia di semplificazioni fiscali e di rilascio del nulla osta al lavoro, Tesoreria dello Stato e ulteriori disposizioni finanziarie e sociali”
Come anticipato, tra i decreti sopra menzionati, il n.73/2022 rientra tra quelli in attesa della pubblicazione della conversione in legge entro il 20 agosto.
E-procurement, il lungo percorso verso processi più semplici
Se la roadmap, tracciata dal Governo all’interno degli obiettivi da raggiungere nel PNRR, verrà rispettata, a dicembre 2023 si avrà una riforma complessiva del codice dei contratti e quindi un processo semplificato di e-procurement nazionale. Tra gli step intermedi, si riscontra che, in tema di semplificazione del sistema dei contratti pubblici, la materia è stata anticipata con la emanazione della Legge n. 108 il 29 luglio 2021 che ha visto la Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, recante governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure. Con il Decreto del 7 dicembre 2021, pubblicato in GU n.309 il 30 dicembre 2021, si approda all’adozione delle linee guida volte a favorire la pari opportunità di genere e generazionali, nonché l’inclusione lavorativa delle persone con disabilità nei contratti pubblici finanziati con le risorse del PNRR e del PNC.
Raggiunto, a giugno 2022, anche l’obiettivo che prevedeva l’ emanazione della legge delega al Governo per avviare la Riforma del quadro legislativo in materia di appalti pubblici e concessioni, infatti il 21 giugno è stata emanata la legge n. 78 Delega al Governo per la revisione del Codice dei contratti pubblici, così come era stato indicato nella scheda di monitoraggio relativa all’attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza.
Codice contratti pubblici, gli obiettivi della Legge delega
Con l’approvazione della legge delega, si punta al riordino di un settore che rappresenta poco meno del 10% del PIL nazionale. Tra i principali obiettivi associati alla riforma, c’è quello della riduzione dei tempi della fase di aggiudicazione degli appalti, nonché quello della digitalizzazione, qualificazione e riduzione delle stazioni appaltanti, che ad oggi ammontano a circa 40mila.
La legge Delega al Governo si compone di 2 soli articoli e stabilisce i principi e i criteri per una riforma sistemica del codice dei contratti pubblici: ridurre la frammentazione delle stazioni appaltanti; semplificare e digitalizzare le procedure delle centrali di committenza; definire le modalità per digitalizzare le procedure per tutti gli appalti pubblici e concessioni e definire i requisiti di interoperabilità e interconnettività; ridurre progressivamente le restrizioni al subappalto.
In base a quanto previsto dall’articolo 1, comma 1 della suddetta legge delega entro sei mesi dalla data di entrata in vigore uno o più decreti legislativi recanti la disciplina dei contratti pubblici, devono essere attuati. E’ necessario, pertanto, adeguare la normativa nazionale al diritto europeo e ai princìpi espressi dalla giurisprudenza della Corte costituzionale e delle giurisdizioni superiori, interne e sovranazionali.
I 31 principi e criteri direttivi
Nel comma 2 vengono elencati 31 princìpi e criteri direttivi, una semplificazione che passa già dai principi elencati, se si pensa che per il decreto legislativo 50/2016 erano ben 60 i principi a cui ci si ispirava.
Partendo dal presupposto che semplificazione, accelerazione e snellimento delle procedure sono gli elementi principali sui quali si dovrà fondare l’evoluzione della normativa ed esaminando la materia più nel dettaglio, per ciò che attiene il principio di semplificazione essa dovrà riguardare:
- la disciplina applicabile ai contratti pubblici di lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie di rilevanza europea;
- le procedure finalizzate alla realizzazione di investimenti in tecnologie verdi e digitali, nonché in innovazione e ricerca, anche ai fini del conseguimento degli obiettivi dell’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile;
- le procedure relative alla fase di approvazione dei progetti in materia di opere pubbliche;
- le forme di partenariato pubblico-privato, con particolare riguardo alla finanza di progetto;
- l’individuazione dei contratti pubblici esclusi dall’ambito di applicazione oggettiva delle direttive europee e la disciplina giuridica ad essi applicabile.
Per ciò che attiene il principio della riduzione della frammentazione delle stazioni appaltanti si trovano enunciati i seguenti criteri:
- la ridefinizione in materia di qualificazione delle stazioni appaltanti e del personale in esse operante, imponendo la realizzazione di una e-platform come requisito di base per partecipare alla valutazione nazionale della procurement capacity;
- la previsione dell’obbligo per le stazioni appaltanti di inserire nei bandi di gara, avvisi ed inviti, specifiche clausole sociali, al fine di promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato, di garantire l’applicazione dei contratti collettivi nazionali e territoriali di settore, di promuovere le pari opportunità generazionali, di genere e di inclusione lavorativa per le persone con disabilità; la riduzione e la certezza dei tempi relativi alle procedure di gara, alla stipula dei contratti e all’esecuzione degli appalti;
- un nuovo ruolo per l’ANAC, Autorità Nazionale Anticorruzione, che consiste nel conferirgli il potere di riesaminare la qualificazione delle stazioni appaltanti in termini di procurement capacity (in base alle tipologie e ai volumi di acquisti) e stabilire incentivi all’uso delle centrali di committenza professionali esistenti.
In tema di divieti e razionalizzazione e contratti:
- il divieto di proroga dei contratti di concessione e la razionalizzazione della disciplina sul controllo degli investimenti dei concessionari e sullo stato delle opere realizzate;
- la razionalizzazione della disciplina concernente le modalità di affidamento dei contratti da parte dei concessionari; la razionalizzazione della disciplina dei meccanismi sanzionatori e premiali finalizzati a incentivare la tempestiva esecuzione dei contratti pubblici da parte dell’aggiudicatario;
- l’incentivo al ricorso a procedure flessibili per la stipula di contratti pubblici complessi e di lunga durata;
- l’estensione e il rafforzamento dei metodi di risoluzione delle controversie relativi al rimedio giurisdizionale.
Infine, non certo come principio ultimo, evitare il gold plating, ovvero il processo in base al quale i poteri di una direttiva dell’Unione Europea vengono estesi quando questa viene recepita nelle leggi nazionali di uno Stato membro.
La normativa attuale in materia di contratti pubblici
In Italia la riforma della normativa sugli appalti pubblici era stata avviata con il Decreto Legislativo n. 50 il 18 aprile del 2016 recante la norma sul “Codice dei contratti pubblici”. Una riforma resasi, sin da allora, necessaria per adeguare la normativa italiana alle tre direttive europee: quella sugli appalti pubblici; quella dell’aggiudicazione dei contratti di concessione; quella delle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali.
Il Codice dei Contratti del 2016 si ispirava, tra le altre cose, a ragioni di semplificazione normativa, snellezza, flessibilità procedurale, valorizzazione della trasparenza e tutela degli interessi quali ambiente e lavoro ma, nonostante lo scopo, allo stato attuale non è stato ancora raggiunto a pieno l’obiettivo che si prefiggeva. Ciò ha determinato una particolare attenzione anche da parte del Governo che ne ha proposto, anche alla luce di una nuova realtà legata al mercato dei lavori pubblici nonché alle acquisizioni di fornitura, beni e servizi, la revisione e quindi una riforma complessiva del quadro legislativo in materia di contratti pubblici.
A seguito della pubblicazione del codice dei contratti 50/2016 susseguirono diversi provvedimenti attuativi che hanno modificato la fisionomia originaria del Codice degli appalti, nel contempo, a distanza di anni, resta la constatazione che la maggior parte dei provvedimenti, previsti all’interno dell’articolato della legge, non sono stati rispettati.
In questo frangente, – al di là della normativa europea e direttive comunitarie, di Decreti Ministeriali, Delibere dell’Autorità Garante della Concorrenza, Linee guida ANAC, Pareri MIT – in tema di contratti pubblici sono intervenute diverse leggi che spesso hanno creato dubbi e svariate interpretazioni tanto da far registrare una copiosa quantità di documentazione giurisprudenziale da parte del Consiglio di Stato, Sentenze, Decisioni e Pareri.
Le sospensioni e le deroghe previste dal decreto-legge “sblocca cantieri”
Sentita l’esigenza di rilanciare il settore dei contratti pubblici e dare una accelerazione agli interventi infrastrutturali, nel 2019, il 14 giugno, ha visto la luce la Legge n. 55 recante: «Disposizioni urgenti per il rilancio del settore dei contratti pubblici, per l’accelerazione degli interventi infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di ricostruzione a seguito di eventi sismici, trattasi della conversione del decreto-legge 18 aprile 2019, n. 32.
La norma, definita sblocca cantieri, reca una serie di modifiche al Codice dei contratti pubblici e prevede la sospensione sperimentale dell’efficacia di alcune disposizioni in materia di appalti pubblici, concernenti, in particolare, le modalità con cui i comuni, non capoluogo di provincia, devono provvedere agli acquisti di lavori, servizi e forniture, nonché il divieto di appalto integrato e l’obbligo di scegliere i commissari di gara tra gli esperti iscritti all’albo istituito presso l’ANAC, anche al fine di superare le censure mosse dalla Commissione europea nell’ambito della procedura di infrazione n. 2018/2273.
Rispetto alle estensioni temporali di alcune semplificazioni che erano già previste per gli anni 2019 e 2020 dal c.d. decreto-legge sblocca cantieri (D.L. 32/2019), modificate dall’art. 13 del D.L. 183/2020, sono state ulteriormente prolungate fino al 2023 dall’art. 52 del D.L. 77/2021, quest’ultimo ha previsto ulteriori proroghe delle disposizioni recate dal D.L. 32/2019. In particolare, in estrema sintesi, l’articolo 52 proroga le norme riguardanti:
- le procedure previste a favore dei Comuni non capoluogo di provincia per acquisti di lavori, servizi e forniture (con esclusione degli acquisti per gli interventi contenuti nel PNRR e nel PNC) (fino al 30 giugno 2023);
- la sospensione del divieto di “appalto integrato” (fino al 30 giugno 2023);
- la sospensione dell’obbligo di scelta dei commissari aggiudicatori tra gli esperti iscritti all’Albo istituito presso l’ANAC (fino al 30 giugno 2023);
- la procedura che dispone l’esame delle offerte prima della verifica dell’idoneità degli offerenti partecipanti alla gara aperta (fino al 30 giugno 2023);
- la restrizione dei casi in cui è richiesto il parere obbligatorio del Consiglio Superiore dei Lavori pubblici (fino al 30 giugno 2023);
- l’introduzione della verifica preventiva dell’interesse archeologico tra le riserve in materia di accordo bonario (fino al 30 giugno 2023); – gli affidamenti di opere con il finanziamento della sola progettazione e di lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria con la sola redazione della progettazione definitiva (fino al 2023);
- l’approvazione da parte del soggetto aggiudicatore delle varianti ai progetti definitivi per le infrastrutture strategiche (fino al 2023);
- l’obbligo di indicazione della terna di subappaltatori (fino al 31 dicembre 2023);
- le verifiche in sede di gara sui motivi di esclusione dell’operatore, anche a carico del subappaltatore (fino al 31 dicembre 2023).
Legge 120/2020 conversione del Decreto semplificazioni
Proseguendo nelle emanazioni della normativa, nel 2020 l’11 settembre, è stata approvata la Legge n. 120 recante “Misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitale”, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 (decreto semplificazioni).
Tra le semplificazioni presenti in questa legge si riscontrano le procedure per l’incentivazione degli investimenti pubblici durante il periodo emergenziale. Vengono stabiliti nuovi e più stringenti termini entro i quali aggiudicare i contratti. Infatti, si legge nelle disposizioni, che in presenza di una procedure sotto soglia l’aggiudicazione o l’individuazione definitiva del contraente avviene entro il termine di due mesi dalla data di adozione dell’atto di avvio del procedimento, aumentati a quattro mesi nei casi di procedura negoziata senza bando. Nei sopra soglia l’aggiudicazione o l’individuazione definitiva del contraente avviene entro il termine di sei mesi dalla data di adozione dell’atto di avvio del procedimento. La norma prevede anche una riduzione dei termini procedimentali per l’affidamento, mediante procedura aperta, ristretta, procedura competitiva con negoziazione, dialogo competitivo, delle attività di esecuzione di lavori, servizi e forniture di importo pari o superiore alle soglie di rilevanza europea. Per l’affidamento delle attività di esecuzione di lavori, servizi e forniture attraverso le procedure negoziate è previsto il criterio della rotazione.
Sul tema delle Verifiche antimafia e protocolli di legalità, all’interno della suddetta norma, ulteriori semplificazioni sono previste per le pubbliche amministrazioni, le quali possono:
- corrispondere ai privati agevolazioni o benefici economici, anche in assenza della documentazione antimafia, con il vincolo della restituzione laddove in esito alle verifiche antimafia dovesse essere pronunciata una interdittiva;
- stipulare contratti pubblici aventi ad oggetto lavori, servizi e forniture sulla base di una informativa antimafia liberatoria provvisoria, valida per 30 giorni, con il vincolo del recesso se le verifiche successive, da completarsi entro 60 giorni, dovessero comportare una interdittiva antimafia.
Le disposizioni consentono inoltre di eseguire le verifiche antimafia attingendo a tutte le banche dati disponibili e demanda al Ministro dell’Interno l’individuazione, con decreto, di ulteriori misure di semplificazione per quanto riguarda le verifiche che competono alle prefetture.
