Tra i benefici degli open data, cioè quei dati che possono essere liberamente usati, modificati e condivisi da chiunque per qualunque scopo, è citata spesso la trasparenza. In particolare, possono essere utilizzati in modo efficace per la prevenzione della corruzione. In questo contesto, è interessante analizzare la delibera di ANAC 949 del 4 novembre 2020 riguardante le procedure di acquisizione di suturatrici, clip e applicatori da parte di un’azienda sanitaria del Nord-Ovest nel periodo 2017-2019.
Open data baluardo di trasparenza
Si dice spesso che i fenomeni corruttivi siano sfaccettati e multi-dimensionali, assai più di quanto sia riassumibile sulla base di semplici indicatori puramente quantitativi. (Io stesso ho approfondito questa tesi con alcuni colleghi in un capitolo del libro “Misurare la corruzione oggi – Obiettivi, metodi, esperienze”, a cura di Michela Gnaldi e Benedetto Ponti.) Ritengo che la complessità dei fenomeni corruttivi, e in generale la complessità delle buone o cattive pratiche amministrative, non faccia venir meno il semplice fatto che gli open data possono essere utilizzati efficacemente per prevenire la corruzione.
Gli open data possono essere utilizzati per individuare e correggere, prima che possano diventare davvero gravi, situazioni patologiche dal punto di vista delle prassi amministrative. Queste situazioni non vogliono dire automaticamente corruzione, ma sono casi in cui è utile intervenire per correggere la rotta, perché, ad esempio, “il ricorso generalizzato ed indiscriminato a procedure prive di evidenza pubblica, in difformità ed in elusione alla normativa di settore [comporta un] incremento di possibili fenomeni distorsivi che agevolano il radicarsi di prassi corruttive” (Delibera ANAC n. 207 del 2 marzo 2016). In altre parole, i dati aperti possono aiutare ad individuare situazioni che rappresentano un terreno potenzialmente fertile per la corruzione.
La delibera di Anac
Il provvedimento di Anac è interessante non tanto per i suoi aspetti straordinari o innovativi dal punto di vista della dottrina giuridica. Anche il caso specifico di cui l’ANAC si occupa non è e non rivela un eclatante caso di corruzione, né un’indagine che possa avere grande rilevanza mediatica. Si tratta di un semplice caso di esercizio da parte dell’Autorità delle funzioni di vigilanza e controllo sui contratti pubblici, che le sono attribuite dalla legge. Ciò che rende interessante il caso in questione e la relativa delibera è proprio la sua ordinarietà, il fatto di descrivere una prassi relativa al ruolo dell’analisi quantitativa nell’attività dell’Autorità Nazionale Anticorruzione.
Come descritto nel provvedimento, l’ANAC ha incaricato il Nucleo Speciale Anticorruzione della Guardia di Finanza di svolgere un’ispezione presso un’azienda sanitaria locale, come spesso accade. Siccome nel triennio 2017-2019, oggetto dell’analisi, erano stati effettuati un gran numero di affidamenti di contratti pubblici (64.433 procedure), la Guardia di Finanza si è avvalsa di metodi quantitativi per analizzare sistematicamente i dati disponibili.
Open data e Legge Anticorruzione
A questo punto è importante notare che, anche se nel corso dell’ispezione i dati sono stati naturalmente richiesti all’amministrazione oggetto dell’approfondimento, chiunque – anche un singolo cittadino – avrebbe potuto accedere a quelle informazioni, grazie ai dati aperti di cui la Legge Anticorruzione (L. 190/2012) prevede la pubblicazione. Personalmente, ad esempio, avevo già analizzato questi dati, utilizzando il motore di ricerca ContrattiPubblici.org, e avevo notato come l’amministrazione oggetto dell’analisi fosse una di quelle che, in tutta Italia, aveva fatto più spesso ricorso a procedure di affidamento diretto, ricorrendo spesso ad alcuni fornitori ricorrenti.
Ogni anno, in Italia, avvengono milioni di affidamenti di contratti pubblici, e tuttavia, una volta applicati gli opportuni filtri, si notava facilmente in questo caso il ricorso, spesso su base mensile, a nuove procedure di affidamento, con oggetto simile o identico e con lo stesso fornitore, con ammontare nel range 39.000-39.999 Euro (in un contesto in cui l’affidamento al di sotto dei 40.000 Euro gode della possibilità di utilizzare procedure estremamente semplificate, che permettono di esercitare una maggiore discrezionalità della stazione appaltante).
Avendo già effettuato questa analisi a partire dai dati aperti, e proprio utilizzando un motore di ricerca, mi è suonato davvero familiare, nella delibera di ANAC, leggere il passaggio in cui si descriveva l’attività della Guardia di Finanza, che ha individuato 410 procedure di affidamento da approfondire “effettuando l’estrazione dei dati attraverso il filtro «suturatrici» tenuto conto della notevolissima sequenza di affidamenti di importo complessivo tra i 39 mila ed i 39.999 euro che risultavano effettuati in favore dei medesimi operatori economici”.
La cosa interessante è proprio che io stesso, come semplice cittadino (certo, un po’ esperto di dominio e aiutato da una piattaforma informatica che aveva già aggregato i dati rendendoli più facili da gestire) avrei potuto fare la stessa cosa. Come accennato sopra, in realtà, avevo effettivamente già fatto la stessa cosa. E mi ero già chiesto se la serie di affidamenti diretti in questione, spesso ripetuti con lo stesso operatore economico, non potessero rappresentare una violazione del principio di rotazione dei fornitori o un frazionamento inopportuno, e forse illecito, di una potenziale gara di maggiori dimensioni.
Open data, l’attività di Anac e Guardia di finanza
Naturalmente, per rispondere alle domande di cui sopra – ovvero, se vi fossero degli illeciti o anche solo delle pratiche amministrative censurabili – era necessario un approfondimento ad hoc, possibilmente da parte di esperti giuristi. E questo è ciò che hanno fatto i funzionari ed il Consiglio dell’Autorità Nazionale Anticorruzione nella delibera di cui sto raccontando. Effettivamente, la massima della delibera ci ricorda che “[o]ve non emergano ragioni oggettive che giustifichino il frazionamento dell’appalto, a prescindere dalla volontà di elusione delle norme del Codice da parte della S.A., lo stesso frazionamento si pone in contrasto con le disposizioni di cui all’art. 35, commi 6 e 12, del Codice dei contratti”. Ciò che qui mi preme sottolineare, invece, è che il “campanello d’allarme” che ha fatto mettere a fuoco l’ispezione della Guardia di Finanza sul caso delle suturatrici era un campanello attivato da una semplice analisi dei dati. Un’analisi che i dati aperti mettono oggi a disposizione di chiunque sia interessato.
A onor del vero, e ad onor di ANAC, la delibera di cui ho parlato non è così straordinaria: ad esempio, un precedente estremamente interessante è rappresentato dalla Delibera n. 207 del 2 marzo 2016, che approfondiva in particolare le procedure negoziate effettuate da Roma Capitale. Tra il 2015 ed oggi, vi sono stati diversi casi per molti aspetti simili a quello che ho raccontato in questo articolo. E tuttavia il caso di cui vi ho parlato è, a mio avviso, notevole per la sua ordinarietà. La cosa interessante è proprio il modo in cui la prassi di effettuare uno screening quantitativo per individuare alcuni casi di pratiche amministrative quantomeno “da approfondire” è descritta nel provvedimento di ANAC.
Conclusione
In conclusione, dunque, singoli cittadini, attivisti, associazioni – insomma, la società civile in generale -, nonché manager pubblici e rappresentanti eletti possono usare questo esempio come conferma del fatto che un’analisi abbastanza semplice di dati oggi accessibili a tutti come dati aperti permette di far scattare alcuni “campanelli di allarme”, utili a creare un terreno meno fertile per la corruzione. Certo, la corruzione non si può trovare e riconoscere solo con un po’ di analisi dei dati, ma è possibile rilevare situazioni comunque “patologiche”, per gestirle a fini preventivi. Insomma, gli open data come strumento per prevenire la corruzione funzionano!
