Il 2022 sarà decisivo per capire se e come evolverà il ciclo economico italiano, oltre a quello europeo del quale il nostro Paese è sempre più parte integrante ed indispensabile, o se, viceversa, il progetto comunitario per un contesto di crescita innovativo, inclusivo e resiliente, basato su una opzione culturale prima ancora che sulla messa a disposizione tout court di mezzi finanziari resi peraltro disponibili con modalità che non hanno precedenti, rimarrà una grande occasione persa per tutti.
Se, in Italia, il primo dei sei anni su cui si fonda Next Generation EU ed i corrispondenti Piani nazionali è trascorso nel mettere in linea regole, per lo più derogatorie rispetto alle procedure ordinarie, ma non solo, volte a favorire la più celere messa a terra degli investimenti, quello che inizia sarà l’anno dell’acquisizione dei progetti necessari ad avviare l’attuazione dei singoli interventi previsti.
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Le occasioni da cogliere nel 2022
Non si tratta solo delle risorse del PNRR da impiegare con le tempistiche e le modalità ormai note: impegni di spesa entro fine 2023 e ultimazione dei contratti entro fine 2026. Oltre ad esse, infatti, a parte i fondi del Piano Nazionale Complementare che non hanno limiti temporali di utilizzo, sono in gioco quelli comunitari ordinari, quasi 32 miliardi per la sola parte di competenza del budget 2014-2020, che l’Italia ha fin qui faticato ad utilizzare e che dovranno essere rendicontati entro fine 2023, pena la loro perdita definitiva essendo l’originario termine già stato prorogato.
Occorre quindi fare presto nell’avviare i processi realizzativi, che in alcuni casi si spingeranno anche oltre il 2026, ciò che peraltro non potrà che esser compiuto utilizzando il quadro di regole attualmente disponibile. Non è realistico, infatti, contare a breve, sulle norme da introdursi con il preannunciato nuovo Codice dei contratti pubblici.
Il ruolo del Codice Appalti
Il disegno di legge delega (A.S. 2230) finalizzato alla sostituzione di quello esistente, oltreché del complesso di regole che ad esso da tempo vi si affiancano integrandone/derogandone i contenuti, ben difficilmente, infatti, sarà licenziato in tempi ravvicinati, considerata anche l’incognita del dopo elezioni presidenziali. In ogni caso occorrerà poi predisporre ed approvare, a valle, i necessari decreti attuativi (uno o più), secondo un iter che, nella migliore delle ipotesi, renderà disponibile il nuovo Codice non prima della seconda metà dell’anno; il tutto con le ulteriori tempistiche richieste per il preventivato regolamento di attuazione che dovrà completare il nuovo quadro normativo, e quelle necessarie per implementare e rendere conoscibile agli operatori tale articolato contesto.
L’importanza della progettazione
È dalle progettazioni, quindi, che occorrerà partire nell’anno che si apre, applicando la disciplina vigente: ciò sia utilizzando, da parte delle singole stazioni appaltanti, le risorse interne, sia ricorrendo all’affidamento a terzi, aspetto questo che, sebbene riferibile sopratutto agli interventi infrastrutturali, non è irrilevante anche per quelli aventi ad oggetto forniture e servizi; si pensi, ad esempio, al trasporto pubblico locale.
Relativamente ai lavori va peraltro ricordato che se il valore dell’affidamento è pari o superiore a 15 milioni di euro, dal primo gennaio del 2022 vige l’obbligo di progettare, qualsiasi sia la tipologia del l’opera, fatta eccezione per l’ordinaria manutenzione, con ricorso a modalità BIM; al di sotto di tale valore, che dall’anno prossimo comunque scenderà includendo nell’obbligo tutti i lavori d’importo comunitario, la scelta è opzionale. In questo senso dispone il Decreto 1° dicembre 2017, n. 560, nel testo aggiornato dal Ministero della Mobilità Sostenibile (MIMS) con analogo provvedimento n. 312, del 2 agosto 2021, attuativo di quanto previsto dall’articolo 48, comma 6, del decreto legge semplificazioni bis, n. 77, del 31 maggio 2021, convertito con legge n. 108.
In tale contesto, due anni per acquisire i progetti, approvarli ed individuare l’affidatario dei lavori sono tempi assai stretti. Ai fini del rispetto del termine di dicembre 2023, per l’impiego dei fondi PNRR è peraltro d’aiuto la previsione introdotta dallo stesso decreto legge n.77 che, al comma 5 dello stesso articolo 48, rende possibile l’affidamento all’esecutore dei lavori anche della redazione della progettazione definitiva ed esecutiva.
Gli obblighi per le stazioni appaltanti
Resta comunque in capo alle stazioni appaltanti l’obbligo di predisporre per lo meno il primo livello della progettazione, quello definito di fattibilità tecnico economica, i cui parametri di definizione sono stati fissati, nello scorso mese di luglio, dalle apposite linee guida adottate dal MIMS, su indicazione del Consiglio Superiore dei LLPP. Con l’intento di sostenere le stazioni appaltanti nello sforzo di redazione dei progetti, l’articolo10, comma 1, lett. a) della legge di delegazione Europea 2019-2020, approvata in via definitiva dal Parlamento ed in attesa di pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, interviene sull’articolo 31 del Codice dei contratti, consentendo al progettista pubblico dipendente l’affidamento di consulenze specialistiche in campo energetico, ambientale, acustico e in altri settori non attinenti al l’ingegneria/architettura per i quali siano richieste apposite certificazioni o competenze, ferma la responsabilità del progettista anche per tali attività.
Public procurement, obiettivi 2022: semplificare e digitalizzare
L’implementazione della progettazione in BIM conferma, peraltro, l’opzione del legislatore verso l’utilizzo di modalità innovative puntate sulla digitalizzazione dei processi, ciò che non a caso costituisce la prima delle 6 “Missioni” alle quali, sopratutto il PNRR, lega l’assegnazione e l’utilizzo delle ingenti risorse messe complessivamente in campo dall’Unione europea.
L’impatto del decreto del Ministero della Funzione pubblica
Nel filone che spinge sulla trasformazione digitale delle modalità operative dell’amministrazione pubblica anche laddove si tratti della gestione di appalti e concessioni si colloca il decreto del Ministero della Funzione pubblica 12 agosto 2021, n. 148, che reca il regolamento sulle modalità di digitalizzazione delle procedure dei contratti pubblici, peraltro da tempo atteso ai sensi dell’articolo 44 del codice.
Il provvedimento, la cui attuazione pratica comunque attende ancora le linee guida dell’AGID che dovranno definire la regole tecniche, in ogni caso risulta di particolare importanza in quanto tramite l’innovativo strumento del fascicolo informatico – che in parallelo a quello virtuale introdotto per l’ANAC, ancora di recente, all’articolo 81 comma 4 del Codice – viene in questo caso gestito dal sistema telematico della stazione appaltante, rendendo alla stessa disponibile una serie di dati anche ai fini della conservazione digitale dei documenti informatici; nella sostanza estendendo l’utilizzo delle piattaforme già divenute obbligatorie ad ottobre del 2018 in forza di quanto disposto dal codice (articolo 40, comma 2) per la gestione delle sole fasi di attribuzione delle commesse ad altri segmenti dell’intero processo realizzativo dei contratti pubblici, tra i quali il decreto individua in via diretta la determina a contrarre, il contratto tra le parti e la gestione digitale dei pagamenti.
Le caratteristiche del sistema telematico
In questo senso, al fine di rendere espressamente più efficiente ed efficace l’azione delle stazioni appaltanti nello svolgimento delle attività connesse alle procedure di acquisto e di negoziazione, l’articolo 28 del regolamento dispone che il sistema telematico venga realizzato tenendo conto delle migliori pratiche riguardanti metodologie organizzative e di lavoro, … di programmazione e pianificazione, riferite anche all’individuazione dei dati rilevanti, alla loro raccolta, gestione ed elaborazione, nonché alle soluzioni informatiche, telematiche e tecnologiche di supporto.
La previsione, quindi, consente di ricomprendere nell’operatività del sistema anche la fase della programmazione e quella esecuzione dei contratti, contabilità digitale inclusa, nonché ad esempio, l’attività tipica di direzione lavori/esecuzione che dovrebbe sostanziarsi in ricorrenti attività ispettive dei siti realizzativi, in passato spesso omesse, effettuabili ora con l’utilizzo di droni i cui file digitali di registrazione andrebbero ricondotti alla piattaforma.
Procedure dei contratti pubblici digitalizzate, cosa ci aspetta nel 2022
Rispetto alle tematiche ed alle prospettive fin qui esaminate, resta da accennare circa i più recenti provvedimenti normativi, di maggior rilievo rispetto ad esse, adottati dal legislatore. Oltre alla proroga, a tutto marzo 2022, dello stato di emergenza nazionale per il contenimento della diffusione dell’epidemia da COVID-19 ad opera decreto legge 24 dicembre 2021, n.221, importante anche ai fini della gestione delle procedure dei contratti pubblici, sul fronte delle progettazioni l’articolo 6 bis della legge 29 dicembre 2022, n. 233, di conversione, con modifiche, del decreto 6 novembre 2021, n. 152, recante disposizioni urgenti per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per la prevenzione delle infiltrazioni mafiose, consente l’avvio delle gare per l’affidamento dei relativi incarichi anche laddove non programmate.
Innovazione dei processi
Sul fronte della digitalizzazione e dell’innovazione dei processi altresì si colloca, poi, l’articolo 15 della stessa legge n.233/21 che, per semplificare e rendere tempestivi ed efficaci la selezione e il monitoraggio degli interventi riguardanti nuovi alloggi per gli studenti, dispone che le relative procedure siano effettuate esclusivamente con modalità digitali e attraverso la informatizzazione del processo edilizio e del progetto con l’esclusivo utilizzo di strumenti per la rappresentazione digitale del processo costruttivo.
I pagamenti alle imprese
Sul fronte dei pagamenti alle imprese e della loro gestione digitale, i commi 398 e 399 dell’articolo 1 della legge di bilancio per il 2022, n. 234, del 30 dicembre 2021, estendono a tutto il 2021 la disciplina speciale in materia di revisione prezzi, introdotta dall’articolo 1-septies del decreto legge 25 maggio 2021, n.73, originariamente prevista per il solo primo semestre del 2021. La legge di delegazione europea 2021, come detto in attesa di pubblicazione, inoltre innova in modo importante le disposizioni di cui all’articolo 113 bis del Codice dei contratti, tra l’altro consentendo alle imprese di attivarsi anche in caso di inerzia dell’amministrazione nonchè di emettere fattura verso la stazione appaltante anche in pendenza del rilascio dei certificati di pagamento, con conseguente immediato decorso dei termini di pagamento conformi alle regole comunitarie.
Transizione 4.0 e procurement
Sul fronte dell’innovazione 4.0 e degli investimenti in altre attività innovative, il comma 45 del l’articolo 1 della già citata legge di Bilancio per il 2022 riconosce un ulteriore credito d’imposta alle condizioni già previste dalla finanziaria 2020, che peraltro vengono contestualmente aggiornate ed ampliate, mentre al fine di conseguire l’obiettivo di una piena formazione digitale, ecologica e amministrativa dei dipendenti della pubblica amministrazione, il successivo comma 613 istituisce, nello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze, per il successivo trasferimento al bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei ministri, un apposito fondo per la formazione, con una dotazione iniziale di 50 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2022.
Conclusione
Come risulta dal quadro che precede, la situazione complessiva è in fase di rapida evoluzione verso quegli obiettivi di trasformazione ed innovazione del Paese che la pandemia ha reso ancor più urgenti ed attuali, peraltro accelerando tutti i processi di transizione in atto. In quest’ottica, anche sul fronte della contrattualistica pubblica, per il conseguimento dei risultati molto dipende dalla possibilità di rafforzare utilmente le strutture delle stazioni appaltanti, sia attraverso mirati programmi di assunzione di nuovo qualificato personale, sia con l’aggiornamento e la valorizzazione di quello esistente, comunque necessario a garantire il passaggio al nuovo.
In questo senso, la rafforzata attenzione che il legislatore pone verso il meccanismo degli incentivi, di cui all’articolo 113 del Codice, da ultimo consentendo il recupero delle somme non spese, ai sensi dell’articolo 20, comma 32, della legge di bilancio, può esser utile, ancorché, come è noto, limitato in quanto destinato al soddisfacimento delle sole figure non dirigenziali.
