La piattaforma appaltinnovativi.gov firmata da Agid, varata a febbraio 2019, può rappresentare una vera spinta per la rivoluzione del procurement pubblico e di conseguenza un volano per uno sviluppo positivo del Paese. L’obiettivo della nuova piattaforma infatti è quello di stimolare la domanda e favorire la partecipazione agli appalti, in un percorso che punta alla semplificazione delle procedure.
Questo può verificarsi proponendo nuovi modelli d’acquisto e in presenza di un contesto normativo adeguato alle esigenze.
Perché rivoluzionare il procurement
Einstein definì la follia come il ripetere sempre la stessa azione aspettandosi di ottenere risultati diversi. Se questo è vero, allora la sfida del rendere il procurement pubblico uno strumento davvero efficace e potente, anche come leva profonda di cambiamento del mercato e innesco del processo virtuoso di sviluppo e crescita economica del Paese, non può essere vinta senza avere una visione nuova e diversa del procurement e senza un approccio innovativo al sistema degli appalti pubblici.
Il cambiamento ha certamente necessità di un ambiente normativo “favorevole”, di disposizioni di legge che creino le precondizioni affinché il procurement possa svilupparsi verso direzioni innovative. Tuttavia le norme – che in questo particolare ambito esistono già, mutuate direttamente dalle Direttive Europee del 2014 – da sole non bastano: sono elementi indispensabili, ma non sufficienti.
L’evoluzione del sistema non è semplice né i risultati immediati, si tratta di intraprendere un cammino complesso di cambiamento anche culturale, che necessita soprattutto di strumenti operativi di supporto per evitare che i rischi, le incertezze, e la proverbiale “solitudine dell’innovatore” spingano i funzionari pubblici a ripiegare sempre su modelli di acquisto, magari non particolarmente efficaci, ma almeno consolidati e non rischiosi. Per queste ragioni la nascita della piattaforma appaltinnovativi.gov può realmente rappresentare la chiave di volta per rivoluzionare nel profondo il public procurement.
Che cos’è appaltinnovativi.gov
Appaltinnovativi.gov è una piattaforma realizzata da Agid – che non ha solo compiti istituzionali legati strettamente all’attuazione dell’Agenda Digitale, ma è anche l’agenzia deputata a favorire l’innovazione – per stimolare la domanda pubblica di innovazione e promuovere l’incontro tra domanda e offerta di soluzioni innovative. Una sorta di “agorà” virtuale nella quale le pubbliche amministrazioni possono esprimere i propri fabbisogni e le aziende, le start-up e i centri di ricerca possono illustrare le proprie soluzioni innovative. La piattaforma ospita iniziative, soprattutto di pre-commercial procurement, per un valore complessivo vicino ai 300 milioni di euro, soprattutto di taglio inferiore ai 5 milioni. Il che conferma che il tema dell’innovazione non sia avvertito solo dalle amministrazioni di maggiori dimensioni e più consistenti risorse economiche, ma al contrario rappresenti un’esigenza trasversale.
Altra sorpresa che l’analisi dei dati della piattaforma genera è data dalla categoria nella quale si concentra il maggior numero di iniziative. Verrebbe spontaneo pensare che si tratti soprattutto di ambiti molto marginali e altamente tecnologici, come l’aerospaziale o la difesa. Invece mentre aerospazio e difesa si collocano all’ultimo posto della graduatoria, la prima posizione è occupata, con notevole margine di distacco, da “salute, alimentazione e qualità della vita”, a testimonianza del fatto che l’innovazione è – e deve essere percepita – come uno strumento per rispondere in modo sempre più efficace e adeguato ai fabbisogni “quotidiani” di ognuno di noi. Risulta evidente che non tutte le iniziative di cui si dà notizia sul portale hanno poi concluso o concluderanno positivamente il proprio percorso, ma potranno comunque rappresentare un terreno di confronto e di ispirazione per i frequentatori della piattaforma.
La centralità della consultazione del mercato
Nel percorso virtuoso che conduce dalla manifestazione del fabbisogno alla sua soluzione innovativa uno snodo centrale è rappresentato dalla consultazione preliminare di mercato, un innovation friendly tool previsto dalle nuove direttive europee all’interno dell’articolato normativo e non più soltanto nei “considerando” come era avvenuto per le precedenti direttive del 2004. La consultazione preliminare di mercato è disciplinata dall’art. 66 del codice dei contratti pubblici e sono in fase di ultimazione le Linee guida ANAC dedicate a questo strumento, sul cui schema si è già espresso il Consiglio di Stato, con parere n. 455 del 14 febbraio 2019.
Sono in particolare due gli aspetti che, nel parere del Consiglio di Stato appaiono – ad avviso di chi scrive – significativi. Il primo concerne uno dei timori più frequentemente espressi dagli operatori economici nell’approcciare alle consultazioni preliminari di mercato, ovvero il rischio di una successiva esclusione dalla procedura di affidamento celebrata a seguito della consultazione nel caso in cui i contributi offerti alla definizione dei documenti di gara avessero determinato possibili effetti distorsivi della concorrenza.
Secondo il Consiglio di Stato – condivisibilmente – l’esclusione ai sensi dell’art. 80 comma 5 lett. e) dell’operatore economico che ha partecipato alla consultazione preliminare di mercato può essere disposta “solo nel caso in cui vi sia stato da parte di questi un comportamento volutamente scorretto, nel senso che costui abbia dolosamente influenzato l’esito dell’indagine di mercato, non potendosi imputare all’operatore economico l’eventuale effetto distorsivo della concorrenza a titolo di responsabilità oggettiva”. Correlativamente, il Consiglio di Stato sottolinea che spetta alla stazione appaltante indicare le ragioni per le quali l’effetto distorsivo vi sia stato, non potendosi addossare all’operatore economico la prova di un fatto negativo. Altro elemento importante – ma dal quale potrebbe anche trasparire una certa perdurante diffidenza nei confronti dello strumento – è il suggerimento di limitare le consultazioni esclusivamente alle ipotesi in cui “è presente un certo tasso di novità escludendo gli appalti di routine e quelli relativi a prestazioni standard”.
Dovrebbe, però, considerarsi che anche appalti routinari potrebbero essere resi maggiormente efficaci, efficienti e rispondenti ai reali fabbisogni adottando soluzioni innovative. Quindi il suggerimento del Consiglio di Stato deve essere correttamente interpretato.
