Il PNRR, come varato dal Consiglio dei ministri, nella Missione 6-Salute, elenca i problemi resi ancora più evidenti dalla pandemia Covid-19 ed evidenzia l’importanza delle tecnologie, delle competenze – digitali, professionali e manageriali – per rivedere i processi di cura e per ottenere un più efficace collegamento tra ricerca, analisi dei dati, la programmazione.
Come si articola la missione
La missione si articola in due componenti:
- Reti di prossimità, strutture intermedie e telemedicina per l’assistenza sanitaria territoriale
- Innovazione, ricerca e digitalizzazione del servizio sanitario nazionale.
La prima è destinata a rafforzare le prestazioni erogate sul territorio grazie al potenziamento e alla creazione di strutture e presidi territoriali (come le Case della Comunità e gli Ospedali di Comunità), al potenziamento dell’assistenza domiciliare, allo sviluppo della telemedicina e una più efficace integrazione con tutti i servizi socio-sanitari.
La seconda è rivolta all’ammodernamento delle strutture tecnologiche e digitali esistenti, il completamento e la diffusione del Fascicolo Sanitario Elettronico (FSE), il miglioramento del monitoraggio dei Livelli Essenziali di Assistenza (LEA). Rilevanti risorse sono destinate anche alla ricerca scientifica e a favorire il trasferimento tecnologico, oltre che a rafforzare le competenze e il capitale umano del SSN attraverso la formazione del personale.
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Prima di investire è necessario definire e attuare delle riforme
Per utilizzare gli investimenti previsti e fare in modo che questi siano utili al Servizio Sanitario, bisogna prima di tutto concepire una riforma dei servizi sanitari di prossimità e definire strutture e standard per l’assistenza sul territorio.
Il documento illustra l’obiettivo di varare una riforma per perseguire una nuova strategia sanitaria, sostenuta dalla definizione di un adeguato assetto istituzionale e organizzativo, che consenta al Paese di conseguire standard qualitativi di cura adeguati, in linea con i migliori paesi europei e che consideri, sempre più, il SSN come parte di un più ampio sistema di welfare comunitario.
La riforma si articolerà in due ambiti:
- La definizione di standard strutturali, organizzativi e tecnologici omogenei per l’assistenza territoriale e l’identificazione delle strutture a essa deputate da adottarsi entro il 2021 con l’approvazione di uno specifico decreto ministeriale;
- La definizione entro la metà del 2022, a seguito della presentazione di un disegno di legge alle Camere, di un nuovo assetto istituzionale per la prevenzione in ambito sanitario, ambientale e climatico, in linea con l’approccio “One-Health”.
La riforma costituirà dunque una conditio sine qua non per dare seguito agli investimenti previsti.
Si tratta di un approccio fortemente condivisibile anche se il modello previsto, già definito, è piuttosto tradizionale e ricalca logiche già viste.
Le case della salute cambiano nome e diventano di comunità
La prima linea di investimento sull’assistenza territoriale riguarda le Casa della Comunità, un presidio territoriale in cui, attraverso il Punto Unico di Accesso (PUA), saranno coordinati tutti i servizi offerti, in particolare ai malati cronici. La Casa della Comunità sarà una struttura fisica in cui opererà un team multidisciplinare di medici di medicina generale, pediatri di libera scelta, medici specialistici, infermieri di comunità, altri professionisti della salute e potrà ospitare anche assistenti sociali. La presenza degli assistenti sociali nelle Case della Comunità rafforzerà il ruolo dei servizi sociali territoriali nonché una loro maggiore integrazione con la componente sanitaria assistenziale.
L’investimento prevede l’attivazione di 1.288 Case della Comunità entro la metà del 2026, che potranno utilizzare sia strutture già esistenti, sia nuove. Il costo complessivo dell’investimento è stimato in 2 miliardi di euro. Entro il primo trimestre del 2022 è prevista la definizione di uno strumento di programmazione negoziata che vedrà il Ministero della Salute, anche attraverso i suoi Enti vigilati come autorità responsabile per l’implementazione e il coinvolgimento delle amministrazioni regionali e di tutti gli altri enti interessati.
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Curare a casa
La seconda linea di investimento riguarda il potenziamento dei servizi domiciliari, con l’obiettivo di aumentare il volume delle prestazioni rese in assistenza domiciliare fino a prendere in carico, entro la metà del 2026, il 10 percento della popolazione di età superiore ai 65 anni (in linea con le migliori prassi europee). L’intervento si rivolge in particolare ai pazienti di età superiore ai 65 anni con una o più patologie croniche e/o non autosufficienti.
L’investimento prevede l’identificazione di un modello condiviso per l’erogazione delle cure domiciliari che sfrutti al meglio le possibilità offerte dalle nuove tecnologie (come la telemedicina, la domotica, la digitalizzazione). Presso ogni Azienda Sanitaria Locale (ASL) sarà realizzato un sistema informativo in grado di rilevare dati clinici in tempo reale e saranno attivate 602 Centrali Operative Territoriali (COT), una in ogni distretto, con la funzione di coordinare i servizi domiciliari con gli altri servizi sanitari, assicurando l’interfaccia con gli ospedali e la rete di emergenza-urgenza.
Il fabbisogno di risorse per la realizzazione di questo investimento è stimato in 4 miliardi di euro, di cui 2,72 miliardi connessi ai costi derivanti dal servire un numero crescente di pazienti, 0,28 miliardi per l’istituzione delle COT e 1 miliardo per la telemedicina. Per la realizzazione di tali interventi si utilizzeranno gli strumenti della programmazione negoziata, necessari per garantire il coordinamento dei livelli istituzionali e degli enti coinvolti.
La telemedicina
L’intervento prevede il finanziamento di progetti di telemedicina proposti dalle Regioni sulla base delle priorità e delle linee guida che saranno definite dal Ministero della Salute. I progetti potranno riguardare ogni ambito clinico e promuovere un’ampia gamma di funzionalità lungo l’intero percorso di prevenzione e cura: tele-assistenza, tele-consulto, tele-monitoraggio e tele-refertazione. Per ottenere i finanziamenti, tuttavia, i progetti dovranno innanzitutto potersi integrare con il Fascicolo Sanitario Elettronico, raggiungere target quantitativi di performance legati ai principali obiettivi della telemedicina e del Sistema Sanitario Nazionale, nonché garantire che il loro sviluppo si traduca in una effettiva armonizzazione dei servizi sanitari.
Il documento precisa che saranno privilegiati i progetti che insistono su più Regioni, fanno leva su esperienze di successo esistenti, e ambiscono a costruire vere e proprio “piattaforme di telemedicina” facilmente scaricabili, espressione quest’ultima poco chiara.
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Ospedali di Comunità per le cure intermedie
La terza linea di investimento mira al potenziamento dell’offerta dell’assistenza intermedia al livello territoriale attraverso la creazione dell’Ospedale di Comunità, ovvero una struttura sanitaria della rete territoriale a ricovero breve e destinata a pazienti che necessitano di interventi sanitari a media/bassa intensità clinica e per degenze di breve durata.
L’investimento prevede la realizzazione di 381 Ospedali di Comunità. Anche in questo caso l’implementazione dell’intervento beneficerà di strumenti di coordinamento tra i livelli istituzionali coinvolti. Il costo complessivo stimato dell’investimento è di 1 miliardo, e l’orizzonte per il completamento della sua realizzazione è la metà del 2026. La relativa operatività in termini di risorse umane sarà garantita nell’ambito delle risorse vigenti per le quali è stato previsto un incremento strutturale delle dotazioni di personale.
Innovazione, ricerca e digitalizzazione del SSN
Questa componente si divide in due ambiti:
- L’aggiornamento tecnologico e digitale
- La formazione, la ricerca scientifica e il trasferimento tecnologico.
La prima voce prevede una riforma per la revisione e l’aggiornamento dell’assetto regolamentare e del regime giuridico degli Istituti di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico (IRCCS) e delle politiche di ricerca del Ministero della salute, con l’obiettivo di rafforzare il rapporto fra ricerca, innovazione e cure sanitarie. La riforma troverà attuazione con un decreto legislativo entro la fine del 2022.
La prima linea di investimenti riguarda l’ammodernamento del parco tecnologico e digitale degli ospedali tramite l’acquisto di 3.133 nuove grandi apparecchiature ad alto contenuto tecnologico (TAC, risonanze magnetiche, Acceleratori Lineari, Sistema Radiologico Fisso, Angiografi, Gamma Camera, Gamma Camera/TAC, Mammografi, Ecotomografi) caratterizzate da una vetustà maggiore di 5 anni.
L’intervento prevede inoltre il potenziamento del livello di digitalizzazione di 280 strutture ospedaliere sede di Dipartimenti di emergenza e accettazione (DEA) di I e II livello.
È anche previsto un rafforzamento strutturale degli ospedali del SSN attraverso il potenziamento della dotazione di posti letto di terapia intensiva (+3.500 posti letto per garantire lo standard di 0,14 posti letto di terapia intensiva per 1.000 abitanti) e semi-intensiva (+4.225 posti letto), il consolidamento della separazione dei percorsi all’interno del pronto soccorso e l’incremento del numero di mezzi per i trasporti secondari.
La spesa complessiva per l’investimento è pari a 4,05 miliardi di euro. L’importo comprende anche la quota, già inclusa nel tendenziale (e pari a 1,41 miliardi di euro) relativa a progetti già avviati dal Ministero della Salute relativi al rafforzamento strutturale del SSN in ambito ospedaliero predisposti per fronteggiare l’emergenza Covid-19.
Per la sostituzione delle apparecchiature sanitarie è stimata una spesa di 1,19 miliardi di euro, di cui 0,60 miliardi destinati alla sostituzione di 1.568 apparecchiature entro il terzo trimestre del 2023, e altri circa 0,60 miliardi per la sostituzione delle restanti 1.565 apparecchiature entro la fine del 2024.
Per la digitalizzazione dei DEA di I e II livello sono previsti 1,45 miliardi di euro, di cui 1,09 miliardi destinati alla digitalizzazione di 210 strutture entro il primo trimestre del 2024 e 0,36 miliardi per la digitalizzazione di altre 70 strutture entro la fine del 2025). Entro il terzo trimestre del 2022 si prevede la pubblicazione della procedura di gara e la stipula dei contratti con i fornitori.
Infine, si prevede una spesa complessiva pari a 1,41 miliardi di euro entro il secondo semestre del 2026 per il rinnovamento della dotazione esistente di posti letto di terapia intensiva e semi-intensiva, l’ammodernamento dei Pronto Soccorso e l’incremento del numero dei mezzi per i trasporti sanitari secondari (progetto già avviato).
Ospedali sicuri e sostenibili
Questo investimento è destinato ad ottenere un miglioramento strutturale nel campo della sicurezza degli edifici ospedalieri, adeguandoli alle vigenti norme in materia di costruzioni in area sismica attraverso 116 interventi per l’adeguamento alle normative antisismiche. Il volume di investimento complessivo è pari a 1,64 miliardi (di cui 1 miliardo relativo a progetti in essere). Per l’attuazione di questo investimento si prevede di completare gli interventi entro il secondo trimestre del 2026.
Rafforzamento dell’infrastruttura tecnologica
Il terzo investimento mira a potenziare il Fascicolo Sanitario Elettronico (FSE) e consentirgli di svolgere tre funzioni chiave:
- punto di accesso per le persone e pazienti per la fruizione di servizi essenziali forniti dal SSN;
- base dati per i professionisti sanitari contenente informazioni cliniche omogenee che includeranno l’intera storia clinica del paziente;
- strumento per le ASL che potranno utilizzare le informazioni cliniche del FSE per effettuare analisi di dati clinici e migliorare la prestazione dei servizi sanitari.
- Il progetto prevede la piena integrazione di tutti i documenti sanitari e le tipologie di dati, la creazione e l’implementazione di un archivio centrale, l’infrastruttura di interoperabilità, una piattaforma di servizi, la progettazione di un’interfaccia utente standardizzata e la definizione dei servizi che il FSE dovrà fornire.
Questo punto non è in verità molto chiaro.
Serve una Sanità basata sui dati: per vaccinare e curare meglio
Una possibile interpretazione è la volontà di realizzare un FSE nazionale (centrale), magari affidato a Sogei.
A conferma di questa tesi c’è, tra le finalità del progetto, l’integrazione dei documenti da parte delle Regioni all’interno del FSE, il supporto finanziario per i fornitori di servizi sanitari per l’aggiornamento della loro infrastruttura tecnologica e compatibilità dei dati, il supporto finanziario alle Regioni che adotteranno la piattaforma FSE, il supporto in termini di capitale umano e competenze per realizzare i cambiamenti infrastrutturali e di dati necessari per l’adozione del FSE.
Il Ministero della Salute, il Ministero dell’Economia e delle Finanze e il Ministero dell’Innovazione Tecnologica e della Transizione Digitale saranno congiuntamente responsabili della gestione complessiva del progetto.
Le risorse complessive assorbite dal progetto sono pari a 1,38 miliardi di euro, di cui 0,57 miliardi relativi al progetto già in essere di realizzazione del Sistema di Tessera sanitaria elettronica. Per l’attuazione dell’iniziativa si prevede un piano di azione a livello centrale e uno a livello locale.
È inoltre previsto un investimento anche per l’infrastruttura tecnologica del Ministero della salute con lo scopo di rafforzare il Nuovo Sistema Informativo Sanitario (NSIS). Il progetto prevede il potenziamento dell’infrastruttura tecnologica, il miglioramento della raccolta, del processo e della produzione di dati NSIS a livello locale, lo sviluppo di strumenti di analisi avanzata per studiare fenomeni complessi e scenari predittivi, la creazione di una piattaforma nazionale dove domanda ed offerta di servizi di telemedicina forniti da soggetti accreditati possa incontrarsi.
Il progetto assorbe risorse per un totale di 0,29 miliardi di euro. In particolare, per il potenziamento dell’infrastruttura centrale si prevede una spesa di 0,09 miliardi, mentre per la reingegnerizzazione del NSIS si prevede un costo pari a 0,10 miliardi, mentre si prevede che la costruzione di uno strumento complesso di simulazione e predizione di scenari a medio lungo termine del SSN, riguardi una spesa di 0,08 miliardi. Il costo stimato per la piattaforma per la domanda / offerta di servizi di telemedicina è di 0,02 miliardi.
Formazione, ricerca e trasferimento tecnologico
Questo intervento ha l’obiettivo di potenziare il sistema della ricerca biomedica in Italia, rafforzando la capacità di risposta dei centri di eccellenza presenti in Italia nel settore delle patologie rare e favorendo il trasferimento tecnologico tra ricerca e imprese.
Per il perseguimento di questi obiettivi si prevedono tre tipi di intervento:
- il finanziamento di progetti Proof of Concept (PoC) volti a ridurre il gap fra i risultati del settore della ricerca scientifica e quello dell’applicazione per scopi industriali,
- il finanziamento di programmi di ricerca o progetti nel campo delle malattie rare e dei tumori rari;
- il finanziamento per programmi di ricerca su malattie altamente invalidanti.
La realizzazione dei progetti PoC prevede bandi di gara del valore complessivo di 0,1 miliardi, da assegnare entro la fine del 2023 e la fine del 2025.
Per i programmi di ricerca e i progetti nel campo delle malattie rare e dei tumori rari sono previsti due finanziamenti del valore di 0,05 miliardi ciascuno da erogare rispettivamente entro la fine del 2023 e la fine del 2025.
Infine, con riferimento alla ricerca su malattie altamente invalidanti si prevedono due finanziamenti del valore di 0,16 miliardi ciascuno.
Sviluppo delle competenze
Questa linea di investimenti mira a rafforzare la formazione in medicina di base, introdurre un piano straordinario di formazione sulle infezioni ospedaliere e garantire un rafforzamento delle competenze manageriali e digitali del personale sanitario.
L’investimento prevede:
- l’incremento delle borse di studio in medicina generale, garantendo il completamento di tre cicli di apprendimento triennali;
- l’avvio di un piano straordinario di formazione sulle infezioni ospedaliere a tutto il personale sanitario e non sanitario degli ospedali;
- l’attivazione di un percorso di acquisizione di competenze di management per professionisti sanitari del SSN
- l’incremento dei contratti di formazione specialistica per affrontare il cosiddetto “imbuto formativo”, vale a dire la differenza tra il numero di laureati in medicina e il numero di posti di specializzazione post-lauream previsto e garantire così un adeguato turn-over dei medici specialisti del SSN.
Il potenziamento delle competenze tecniche, digitali e manageriali del personale del sistema sanitario avverrà attraverso un programma di assegnazione di borse di studio e erogazione di corsi di formazione specifici da realizzare entro l’orizzonte del PNRR (metà 2026). Il costo complessivo di questi interventi è stimato in 0,74 miliardi.
