L’emergenza Covid 19 ha aperto nuovi scenari anche nell’ambito della politica internazionale e della salvaguardia degli asset strategici e di interesse nazionale, facendo paventare il rischio di possibili scalate da parte di Stati esteri su settori economici nazionali di particolare rilievo.
Il tema del Golden Power, ossia dei poteri speciali esercitabili dal Governo, è già stato oggetto di appropriata disciplina da parte del legislatore, con il decreto-legge 15 marzo 2012, n. 21, anche al fine di aderire alle indicazioni e alle censure sollevate in sede europea.
L’attuale crisi determinata dalla pandemia ha tuttavia reso necessario un focus maggiore sulla materia, sia da parte della Ue – che ha pubblicato delle apposite Linee Guida – sia del nostro Governo, con una serie di interventi che ampliano i poteri e individuano ulteriori settori critici da tenere sotto controllo.
La posizione dell’UE in merito ai settori da tutelare
Il tema di come strutturare il Golden Power e di identificare i possibili settori a rischio è oggetto di particolare attenzione anche da parte della Commissione Europea che ha avuto modo di stilare e pubblicare le seguenti linee guida “Guidance to the Member States concerning foreign direct investment and free movement of capital from third countries, and the protection of Europe’s strategic assets, ahead of the application of Regulation (EU) 2019/452 (FDI Screening Regulation)”.
L’analisi è improntata sullo screening degli investimenti diretti esteri che vanno opportunamente tenuti sotto controllo.
Fra gli asset strategici, anche le aziende del settore healthcare sono nel mirino delle scalate ostili. L’invito è ad usare “tutte le opzioni disponibili” per difendere i settori chiave dell’industria Ue.
Non si tratta di un invito a chiudere i mercati, e infatti il documento si apre con una premessa: “L’Unione Europea è aperta agli investimenti esteri, che sono essenziali per la nostra crescita economica”. Ma i tempi emergenziali richiedono un surplus di allerta: “Oggi più che mai l’apertura dell’Ue agli investimenti esteri deve essere bilanciata da appropriati strumenti di screening”.
In una situazione come l’attuale “ci potrebbe essere un rischio più alto di tentativi di acquisizione di aziende nel settore healthcare (per esempio per la produzione di equipaggiamento medico o protettivo) o di industrie correlate come gli stabilimenti di ricerca (per esempio per sviluppare vaccini) attraverso gli investimenti diretti esteri”.
È dunque fondamentale, si legge nel documento, che “nessuno di questi investimenti abbia un impatto doloroso sulla capacità dell’Ue di rispondere alle esigenze di salute dei suoi cittadini”.
In sostanza, la crisi epidemiologica deve aumentare l’allerta anche per settori che, nella normativa di diversi Stati membri, non sono considerati ancora “strategici”.
Ma l’avvertimento della Commissione non si ferma all’industria healthcare, farmaceutica e biomedica: “Lo screening degli investimenti diretti esteri dovrebbe tener conto dell’impatto sull’Ue nella sua interezza, con un’attenzione particolare ad assicurare la capacità continuativa dell’industria critica dell’Ue, ben oltre il settore healthcare”.
Di qui l’invito per tutti gli Stati membri a fare “pieno uso dei loro meccanismi di screening per controbilanciare i rischi delle infrastrutture sanitarie critiche, della produzione di prodotti critici”.
La Commissione chiede inoltre ai Paesi che ancora non hanno uno scudo che “copre tutte le transazioni rilevanti”, di mettere in piedi un “meccanismo di screening ad ampio raggio” e nel frattempo di usare “tutte le altre opzioni disponibili per far fronte a casi in cui l’acquisizione o il controllo di un’azienda, infrastruttura o tecnologia particolare porrebbe un rischio all’ordine e alla sicurezza pubblica nell’Ue”.
Iter dei provvedimenti e dei lavori parlamentari
In data 8 aprile è stato pubblicato in G.U. il Decreto-legge n. 23 avente ad oggetto: “Misure urgenti in materia di accesso al credito e di adempimenti fiscali per le imprese, di poteri speciali nei settori strategici, nonché interventi in materia di salute e lavoro, di proroga di termini amministrativi e processuali”.
Gli artt.15, 16 e 17 del presente decreto rientrano nel CAPO III “Disposizioni urgenti in materia di esercizio di poteri speciali nei settori di rilevanza strategica”, ed introducono, rispettivamente:
– Art. 15 – “Modifiche all’art. 4bis, comma 3, del decreto-legge 21 settembre 2019, n. 105, convertito con modificazioni dalla legge 18 novembre 2019, n.133”;
– Art. 16 – “Modifiche al decreto-legge 15 marzo 2012, n. 21, convertito con modificazioni dalla legge 11 maggio 2012, n. 56”;
– Art. 17 – “Modifiche all’art. 120 del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58”.
I poteri del Governo vengono ampliati in più direzioni.
Si prevede un incremento degli stessi limitato in un certo arco temporale, una estensione della tipologia di settori posti sotto “protezione”, un ampliamento delle acquisizioni da tenere sotto controllo che non si limita alle acquisizioni promosse dai paesi extra UE, ma anche da quelli appartenenti all’Unione Europea.
Al presente Decreto-legge, ha fatto seguito l’emanazione della bozza del DPCM in materia di poteri speciali.
Il Ministro per i rapporti con il Parlamento, con lettera in data 4 giugno 2020, ha trasmesso – per l’acquisizione del parere parlamentare, ai sensi dell’articolo 2, comma 1-ter, del decreto-legge 15 marzo 2012, n. 21, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 maggio 2012, n. 56 – lo schema di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri in materia di poteri speciali, adottato in attuazione dell’articolo 2, comma 1-ter, del decreto-legge 15 marzo 2012, n. 21, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 maggio 2012, n. 56 (n. 178).
Il Dpcm è adottato su proposta del Mef, del Mise e del Mit di concerto con i ministri dell’Interno, della Difesa, degli Esteri e della Giustizia.
Ai sensi della predetta disposizione e dell’articolo 139-bis del Regolamento, lo schema di decreto è deferito alla 5ª Commissione permanente, che esprimerà il parere entro il termine del 4 luglio 2020. Le Commissioni 1ª, 2ª, 3ª, 4ª, 6ª, 8ª, 9ª, 10ª, 12ª e 13ª potranno formulare le proprie osservazioni alla 5ª Commissione entro il 24 giugno 2020.
Lo schema del DPCM
Il presente decreto interviene, modificando, le norme in materia di poteri speciali sugli assetti societari nei settori della difesa e della sicurezza nazionale, nonché per le attività di rilevanza strategica nei settori dell’energia, dei trasporti e delle comunicazioni, recante disposizioni urgenti in materia di perimetro di sicurezza nazionale cibernetica e di disciplina dei poteri speciali nei settori di rilevanza strategica.
La facoltà del Presidente del Consiglio dei ministri di intervenire sulla materia trova la sua base giuridica nel potere riconosciuto, in base all’art. 2, comma 1 ter, del sopra citato decreto-legge, convertito nella legge n. 56/2012 di adottare decreti finalizzati ad individuare, a fronte della sussistenza di un pericolo per la sicurezza e l’ordine pubblico, ulteriori beni e rapporti di rilevanza strategica per l’interesse nazionale.
Come si legge nella relazione tecnica: “Il decreto è quindi diretto a individuare i beni e i rapporti di rilevanza strategica per l’interesse nazionale ulteriori rispetto a quelli già individuati con gli altri decreti adottati in base all’articolo l, comma l, e all’articolo 2, comma l, del medesimo decreto-legge. Il riferimento al carattere ulteriore implica che, nel caso in cui un bene o un rapporto rientri nell’ambito applicativo di due regolamenti, quello adottato ai sensi del citato comma I-ter sarà cedevole, con la conseguente applicabilità della procedura e dei presupposti di cui, alternativamente, all’articolo l, comma l, e all’articolo 2, comma l, del medesimo decreto-legge”.
La bozza del Dpcm, nel prevedere la protezione di «infrastrutture critiche», «tecnologie critiche», «fattori produttivi critici», «informazioni critiche» e «rapporti di rilevanza strategica», fornisce parimenti una definizione dei presenti ambiti, rappresentando, alcuni di essi, una vera e propria novità in termini di settori critici che necessitano di adeguate forme di controllo.
I settori protetti
Per quanto concerne i settori protetti essi sono rappresentati da:
Energia (art. 3);
L’energia, quale settore da circoscrivere e tutelare, include una elencazione di cinque ambiti, tra cui rileva il comparto delle infrastrutture sia quanto alla collocazione che al trattamento dei combustibili, materiali nucleari e rifiuti radioattivi, sia, inoltre, quanto agli immobili ove avviene l’utilizzo delle infrastrutture critiche; vi rientrano, inoltre, i depositi costieri di greggio e prodotti petroliferi entro determinati limiti, nonché gli oleodotti dediti ad un determinato uso, le tecnologie critiche, le attività economiche.
Acqua (art. 4);
Anche per l’acqua i beni ed i rapporti vengono ripartiti tra infrastrutture critiche, fisiche o virtuali, tecnologie critiche impiegate nella gestione delle infrastrutture e attività economiche di rilevanza strategica. I parametri per le attività economiche sono determinati dal fatturato dell’impresa e dal numero medio dei dipendenti. Per quanto concerne l’acqua, si fa riferimento ad essa in senso assoluto, includendo sia quella potabile che quella quella destinata all’uso irriguo nonché di fognatura e di depurazione.
Salute (art. 5);
Il settore della salute viene individuato sia quanto ai servizi erogati dalla sanità che all’utilizzo delle conoscenze per la salute, la diagnostica, la prognostica la terapia ed il relativo follow up. Rientrano sempre nel suddetto perimetro, tutte le nuove competenze bioingegneristiche e nanotecnologiche, il settore farmaceutico e quello dei dispositivi medici. Quanto alle attività economiche esso racchiude tutto il mondo imprenditoriale che ruota intorno ai servizi ed alle attività menzionate, per imprese individuate sulla base del fatturato nonché del numero medio di dipendenti.
Informazioni sensibili (art. 6);
È questa una categoria estremamente ampia che racchiude dati di varia natura, provenienti dalle più svariate attività (dati di censimento e di monitoraggio, di tracciatura e di rilevazione, di gestione e controllo). I dati personali, rientranti in specifiche categorie, dovranno essere considerati essenziali qualora indispensabili per il mantenimento delle funzioni vitali della società, della salute, della sicurezza e del benessere economico e sociale della popolazione. Ai sensi del presente articolo, si considerano in ogni caso essenziali “il trattamento, l’archiviazione, l’accesso o il controllo di dati riferibili almeno a trecentomila persone fisiche o enti”.
Infrastrutture elettorali (art. 7);
Il presente articolo include tra i beni ed i rapporti relativi alle infrastrutture elettorali, la piattaforma del Sistema Informativo Elettorale (SIEL) presso il Ministero dell’interno.
Finanza (art. 8);
Questo settore è certamente quello che sta mostrando maggiori criticità. Lo stesso Copasir, al riguardo, ha ritenuto non sufficiente, per una adeguata tutela del settore, quando disciplinato, intravedendo comunque la possibilità di scalate ostili in un comparto tanto delicato e strategico. Ciò che rileva è che l’individuazione delle varie attività ha, tra l’altro, come punto di riferimento l’innovazione digitale, l’intelligenza artificiale, la blockchain e gli smart contract.
Intelligenza artificiale e robotica, semiconduttori, cyber, nano e bio tecnologie (art. 9);
Il presente articolo include tutte le tecnologie critiche relative ai settori dell’intelligenza artificiale, della robotica, dei semiconduttori, della cibersicurezza, delle nanotecnologie e delle biotecnologie, ivi inclusi i relativi diritti di proprietà intellettuale.
Tecnologie spaziali non militari (art. 10);
I beni ed i rapporti racchiusi in questa categoria sono le tecnologie e le infrastrutture critiche funzionali alla progettazione, allo sviluppo, alla realizzazione e alla fornitura di prodotti e servizi spaziali ed aerospaziali e delle correlate soluzioni applicative.
Fattori produttivi e settore agroalimentare (art.11);
L’agroalimentare ha rilievo in materia di approvvigionamento di materie prime e di fattori produttivi critici nonché di attività economiche di rilevanza strategica.
Prodotti dual use (art. 12).
L’indicazione dei beni e settori rientranti in questa categoria è rappresentata dal rinvio alla normativa comunitaria. Il presente articolo dispone, infatti, che vi rientrano “i prodotti a duplice uso indicati all’articolo 3, paragrafo l, del regolamento (CE) n. 428/2009 del Consiglio del 5 maggio 2009”.
Settori e poteri esclusi dal presente DPCM
Si rappresenta, infine, il contenuto di cui all’articolo 13 che delinea il perimetro delle esclusioni, precisando, al primo comma, che, fermo l’obbligo di notifica, i poteri speciali si applicano, così come precisato nella relazione tecnica, nella misura in cui le esigenze sottese al relativo esercizio non siano adeguatamente garantite dalla sussistenza di una specifica regolamentazione di settore, anche di natura convenzionale connessa ad uno specifico rapporto concessorio.
Sono, invece, esclusi espressamente, ai sensi dell’art. 13 del presente DPCM, fermo restando l’obbligo di notifica di cui all’articolo 2, commi 2-bis e 5, del decreto-legge 15 marzo 2012, n. 21, convertito, con modificazioni, dalla legge I l maggio 2012, n. 56:
– i poteri speciali relativi a imprese che detengono uno o più degli attivi individuati ai sensi del presente decreto, ai quali la disciplina va applicata solo nel caso in cui “la tutela della sicurezza e dell’ordine pubblico, compresa la protezione degli interessi essenziali dello Stato alla tutela della sicurezza e del funzionamento delle reti e degli impianti e della continuità degli approvvigionamenti, non sia adeguatamente garantita dalla sussistenza di una specifica regolamentazione di settore, anche di natura convenzionale connessa ad uno specifico rapporto concessorio”.
– “le tipologie di atti e operazioni posti in essere all’interno di un medesimo gruppo riguardanti fusioni, scissioni, incorporazioni, ovvero cessioni, anche di quote di partecipazione, trasferimento della sede sociale in un Paese non appartenente all’Unione europea, mutamento dell’oggetto sociale, scioglimento della società o modifica di clausole statutarie adottate ai sensi dell’articolo 2351, terzo comma, del codice civile, ovvero introdotte ai sensi dell’articolo 3, comma l, del decreto-legge 31 maggio 1994, n. 332, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 1994, n. 474, o infine costituzione o cessione di diritti reali o di utilizzo relativi a beni materiali o immateriali o assunzione di vincoli che ne condizionano l’impiego, anche in ragione della sottoposizione dell’impresa a procedure concorsuali”.
