Diciamo la verità, avere servizi pubblici che ci chiedano di confermare i nostri dati, invece di chiederci per l’ennesima volta chi siamo, ci farebbe cambiare idea sull’utilità delle nostre amministrazioni pubbliche. Sembra un miraggio, ma non lo è, al contrario, è un traguardo raggiungibile grazie a una politica che si porta dietro una parolina magica, “interoperabilità”. Una politica non nuova, ma che oggi richiede più coraggio e un approccio visionario ma allo stesso tempo pragmatico.
Una strada che l’Europa sembra voler intraprendere. Infatti, l’interoperabilità è un tema cruciale nelle politiche dell’UE in materia di digitale e di dati, ed è un pilastro fondamentale per l’ulteriore sviluppo del mercato unico digitale. Insomma, qualcosa si sta muovendo, vediamo di che si tratta.
PA, come realizzare servizi digitali innovativi: l’importanza dell’interoperabilità
Che cos’è l’interoperabilità?
Dalla composizione dei termini “inter” (latino per tra), “opera” (latino per lavoro) e “capacità”, l’interoperabilità è un termine che descrive la capacità di sistemi o organizzazioni di cooperare per perseguire obiettivi comuni.
Nel settore pubblico, l’interoperabilità si riferisce alla capacità delle amministrazioni di cooperare, scambiare informazioni e rendere più efficiente l’erogazione dei servizi pubblici senza soluzione di continuità attraverso i confini, i settori e le organizzazioni.
Supporta la condivisione e l’accesso affidabile ai dati tra i vari settori e livelli amministrativi, al fine di migliorare le politiche amministrative, l’elaborazione e l’attuazione delle politiche. In sostanza, l’interoperabilità consiste nel raggiungere insieme obiettivi comuni, nonostante la distanza organizzativa o geografica tra gli attori.
Le soluzioni di interoperabilità sono spesso paragonate a mattoncini giocattolo che possono essere facilmente scambiati, riutilizzati e collegati, anche se hanno colori e forme molto diverse.
Interoperabilità, tutti la vogliono ma è ancora lontana
Se la trasformazione digitale delle amministrazioni pubbliche è una delle principali priorità di questo decennio, più di recente sta montando un’onda sul fronte dell’interoperabilità.
I campi di applicazione sono svariati, dai più complessi, come la sanità (con il fascicolo sanitario elettronico o la creazione di certificati digitali Covid-19 accessibili in tutta l’UE) e le telecomunicazioni (con i sistemi con cui connettere e far parlare la rete satellitare), fino ai settori con i servizi più prossimi ai cittadini: giustizia, affari interni, fiscalità e catasto, trasporti e dogane, ambiente e agricoltura, welfare.
Da diversi anni, sia a livello nazionale (Agid) sia a livello europeo, sono in atto iniziative per rafforzare la cooperazione in materia di interoperabilità. Tutti sono concordi sulla sua utilità. Sono stati perfino calcolati i relativi vantaggi, in termini economici e di innovazione digitale.
Eppure, nonostante gli sforzi compiuti, la condivisione dei dati e la digitalizzazione dei servizi pubblici restano al palo. Per quale motivo? La causa principale non è tecnica, ma sta nelle resistenze culturali, perché la creazione di servizi pubblici digitali di alta qualità richiede cooperazione per l’interoperabilità, un forte legame di fiducia tra le amministrazioni e uno scambio di dati senza soluzione di continuità.
Sfortunatamente la mancata apertura e interoperabilità ha costi occulti enormi, significa fonti di dati non accessibili, il che si traduce in processi amministrativi inutilmente costosi e lunghi, un onere per i cittadini e le imprese e per le stesse amministrazioni. Significa anche che le amministrazioni non possono scambiarsi soluzioni digitali. Allora non resta che ricorrere alla vecchia e cara “carta”, alla pratica comune di scambiare PDF come prova, invece di passare a processi e servizi digitali end-to-end completamente automatizzati.
I settori di punta che necessitano di interoperabilità
Una volta capito cos’è un servizio digitale innovativo e i vantaggi di una vera interoperabilità, possiamo iniziare a pensare a quei servizi pubblici e a quei settori dove la cooperazione e lo scambio dei dati porterebbe più benefici. La gamma di applicazioni su cui occorre agire per migliorare l’interoperabilità e la cooperazione è molto ampia. Ce ne sono almeno tre, su cui vale la pena soffermarsi: telecomunicazioni, servizi digitali e sanità.
Telecomunicazioni e reti satellitari
In questi giorni i 27 Paesi aderenti all’Agenzia spaziale europea si sono riuniti nella triennale Conferenza ministeriale europea per lo Spazio. Tra i temi più importanti della discussione c’è quello delle telecomunicazioni e delle applicazioni che ne derivano. Per capire quanto le comunicazioni elettroniche siano oggi importanti e integrate con altre applicazioni basta guardare i numeri: degli 808 satelliti lanciati nel terzo trimestre di quest’ano, 702 (87%) sono dedicati alle telecomunicazioni. L’Agenzia spaziale ha così deciso di investire 18 miliardi di euro in 3 anni, puntando molto sul progetto ARTES, il programma per l’industria delle telecomunicazioni, e per i programmi europei di costellazioni satellitari, Iris e Iride, quest’ultimo di grande interesse per l’Italia, presente nel nostro PNRR.
Servizi digitali
Siccome le PA sono viste come un’entità unica da cittadini e imprese, e che, coordinandosi e collaborando, sono chiamate a fornire servizi, quello che ci si aspetta da loro è un modello organizzativo condiviso che individui ruoli e responsabilità dei soggetti coinvolti.
Se il rispetto dei principi del digital-by-default e once-only è più semplice da garantire per quei processi digitali semplici, che vedono coinvolta un singolo erogatore verso i cittadini e le imprese, viceversa la situazione si complica per quei processi digitali collettivi che vedono coinvolte più organizzazioni. Ma è proprio di quest’ultimi processi di cui avremmo più bisogno, ma che sentiamo ancora lontani.
Quanto ci piacerebbe, infatti, ricevere una notifica su AppIO scoprendo di poter beneficiare a un bonus (senza dover impazzire per capire se e come averne diritto), grazie alla conferma dei miei dati fiscali, anagrafici e residenziali, che il funzionario del Comune dove risiedo ha inserito in procedura. Un po’ come accaduto col bonus vacanze, ma con l’evoluzione che i controlli per verificare la legittimità della richiesta, grazie all’interoperabilità con l’Anagrafe Nazionale della Popolazione Residente, sono fatti a monte, e quindi solo chi ha diritto riceve la notifica. Così come ci piacerebbe compilare la dichiarazione dei redditi senza dover combinare noi le informazioni catastali e fiscali; oppure rinnovare il passaporto o accedere alle prestazioni familiari con pochi clic, senza l’onere di passare da uno o più uffici pubblici o da un sito web all’altro. Così come inviare una posta elettronica certificata (PEC) a qualsiasi amministrazione europea avendo la certezza che il sistema di quel Paese riceva e riesca a leggere il nostro linguaggio XLM.
Se si guardano gli esempi dei servizi presenti sul sito designers.italia.it/ si vede chiaramente quanta strada ancora ci sia da fare per rendere interoperabili tutti i dati e i flussi di interazione.
Sanità digitale
L’interoperabilità dei dati in sanità ha la potenzialità di orientare le politiche per la salute, indirizzare gli investimenti in ricerca e sviluppo e influenzare la vita dei singoli individui e dell’intera popolazione, oltre che generare un importante ritorno economico. È la conclusione a cui arriva il report “I dati. Il futuro della sanità. Strumenti per una reale innovazione”, realizzata da Fondazione Roche, che ha acceso i riflettori sull’importanza di ricavare dai dati sanitari, secondo un comune approccio giuridico, una condivisione semantica e un’interoperabilità tecnica, il maggiore beneficio possibile negli ambiti di ricerca, innovazione, politica sanitaria, sicurezza delle cure e sanità. Non è un caso che nel nostro PNRR per la sanità si punti molto sulla trasformazione digitale del Servizio Sanitario Nazionale, con il rafforzamento del sistema di raccolta e analisi dei dati necessari alla governance del SSN, il potenziamento – anche in termini di maggiore interoperabilità tra data sources – del Fascicolo Sanitario Elettronico, il lancio di un progetto pilota di Intelligenza Artificiale e, infine, la diffusione capillare della telemedicina.
Ma estrarre valore dai dati non è un’operazione banale o ‘automatica’: servono metodo, organizzazione, visione e competenze. È un investimento strategico che richiede consapevolezza e impegno. La situazione di partenza purtroppo non è favorevole: “Il patrimonio dei dati sanitari teoricamente a disposizione del Paese – afferma la Fondazione – è attualmente sottoutilizzato, sia per le differenze di gestione a livello territoriale e di singole strutture, sia per approcci conservativi da parte dei soggetti pubblici e privati”.
“Dobbiamo puntare sulla condivisione dei protocolli, l’opportunità di rendere interoperabili i dati, avendo strutture e strumenti coerenti che ci consentono di fare integrazione. Lo vediamo tra le Regioni, negli ospedali, tra il pubblico e il privato. Tutto ciò rappresenta un aspetto assolutamente prioritario se vogliamo affrontare questo ultimo miglio – ha commentato Gianmario Verona, Presidente di Human Technopole – per cui il tema del Fasciolo Sanitario Nazionale è un aspetto estremamente importante che dobbiamo realizzare e finalizzare nel più breve tempo possibile”.
Quali sono i vantaggi dell’interoperabilità?
I cittadini, le imprese e le comunità dipendono dalla fornitura di servizi pubblici di alta qualità. La digitalizzazione di questi servizi e la loro interoperabilità possono comportare un notevole risparmio di tempo per i cittadini e le imprese. L’adozione di tecnologie innovative e la sperimentazione di nuove soluzioni interoperabili ha il potenziale per rendere i servizi pubblici più accessibili, affidabili ed efficienti e crea nuove opportunità di business per le aziende e le startup tecnologiche.
Potenzialmente, ci sono vantaggi economici derivanti da un più alto livello di interoperabilità. I risparmi annuali stimati grazie all’interoperabilità transfrontaliera sono compresi tra 5,5 e 6,3 milioni di euro per i cittadini e tra 5,7 e 6,3 milioni di euro per i cittadini e tra 5,7 e 19,2 miliardi di euro per le imprese. Uno studio del 2022 del Centro comune di ricerca (servizio scientifico interno della Commissione europea) ha quantificato i benefici di una migliore interoperabilità del settore pubblico per i cittadini, le imprese e le amministrazioni pubbliche, al di là degli aspetti transfrontalieri: i singoli cittadini potrebbero risparmiare fino a 24 milioni di ore e le imprese fino a 30 miliardi di ore all’anno.
Quali sono gli ostacoli all’interoperabilità?
Chi è convinto che l’interoperabilità sia il “next level” della PA, cioè l’unico modo possibile per rimuovere le barriere tra i servizi e la tecnologia dell’informazione (sistemi e dati) e creare un nuovo livello di interazione tra PA e cittadini e imprese, si trova spesso a fare i conti con la realtà.
Pubblica amministrazione, ma quale interoperabilità: non basta un’API, ecco cosa serve
La verità è che le amministrazioni hanno bisogno di tanti dati e informazioni per erogare servizi digitali di qualità. E qui la situazione si complica. Per avere tutte le informazioni, senza gravare su cittadini e imprese, le PA dovrebbero avere accesso ai registri e alle banche dati istituiti a diversi livelli del settore pubblico (locale, regionale, nazionale ed europeo). C’è un interessante report della Commissione europea, dal titolo Relazione sullo stato di avanzamento della pubblica amministrazione digitale e dell’interoperabilità 2022 che offre una panoramica delle ultime iniziative digitali messe in atto tra il 2020 e il 2022 in 35 paesi europei, nonché intraprese a livello europeo e globale livello, con l’obiettivo di digitalizzare ulteriormente le pubbliche amministrazioni e i servizi e garantirne l’interoperabilità.
Per l’Italia viene citata la Determinazione n. 547/2021 , con cui AgID, ai sensi dell’art. 71 del CAD, ha adottato le “Linee guida sull’interoperabilità tecnica delle Pubbliche Amministrazioni” e le “Linee guida Tecnologie e standard per la sicurezza dell’interoperabilità tramite API dei sistemi informatici”. Il nuovo modello di interoperabilità, che rappresenta un asse portante del Piano triennale per l’informatica nella PA 2021-2023, renderebbe possibile la collaborazione tra PA e tra queste e soggetti terzi, per mezzo di soluzioni tecnologiche che assicurano l’interazione e lo scambio di informazioni senza vincoli sulle implementazioni.
Eppure, ci sono tante amministrazioni che ancora non si sono adeguate al nuovo modello, risultando inadempienti, e non hanno aggiornato i propri standard tecnologici. Che fare in questi casi? Come trattare queste PA? Il problema si pone quando a non aggiornare i propri sistemi sono grandi amministrazioni come l’INPS, che il sistema di interoperabilità non può permettersi di tenere fuori, ma che impediscono al sistema generale di fare passi avanti, di fatto rendendo le interazioni informatiche molto pesanti e non fluide.
Peraltro, un alto livello di interoperabilità non può essere garantito ricorrendo solo ai mezzi tecnici. Sono necessari accordi e processi consolidati tra le diverse organizzazioni, descrizioni dei dati allineate, leggi che permettano lo scambio di dati e una cooperazione strutturata a lungo termine.
Così come è indispensabile la volontà delle amministrazioni, le quali che devono essere disposte a collaborare, a condividere le banche dati e a cederle a terzi. Ma il più delle volte le amministrazioni sono restie e gelose dei propri dati, che trattano come proprietà privata. Una ritrosia difficile da superare, che diventa un ostacolo per un Paese più aperto, senza barriere di non disponibilità. Al momento siamo lontani da questo obiettivo, ma occorre uno sforzo per cercare di raggiungerlo.
L’agenda del futuro: verso un’Europa interoperabile
L’aspetto dell’interoperabilità internazionale sarà la chiave di volta di un più deciso cambiamento di mentalità per quanto riguarda l’uso degli strumenti digitali da parte delle pubbliche amministrazioni e la concezione dei servizi pubblici digitali, in cui la centralità dell’utente, l’usabilità e l’interoperabilità devono emergere come priorità nella (ri)progettazione di servizi nuovi o esistenti.
È a questo scenario di interoperabilità transfrontaliera e cooperazione nel settore pubblico in tutta l’UE che la Commissione europea intende puntare, tramite l’adozione della proposta di Interoperable Europe Act. La nuova proposta di legge mira creare la struttura e gli strumenti per l’interoperabilità all’interno delle pubbliche amministrazioni su scala dell’Unione e rimuovere gli ostacoli giuridici, organizzativi, semantici e tecnici. In questo modo, in analogia con le reti trans europee dei trasporti e dell’energia, emergerà una “rete di reti” di amministrazioni pubbliche sovrane e interconnesse (a tutti i livelli di governo) in tutta l’UE.
La spinta verso l’interoperabilità e la digitalizzazione dei servizi pubblici arriva da lontano. Più volte gli Stati membri hanno sottolineato la necessità di rafforzare la cooperazione europea; sull’interoperabilità ci sono le dichiarazioni ministeriali firmate nel 2017 a Tallinn e nel 2020 a Berlino che attestano questa urgenza. Allo stesso modo, i cittadini europei, nella recente Conferenza sul futuro dell’Europa, hanno lanciato un appello per facilitare l’interoperabilità transfrontaliera, tra l’altro per semplificare il processo di accoglienza e integrazione dei migranti.
Sebbene siano già in atto diverse iniziative (con un ruolo fondamentale del Quadro europeo di interoperabilità, non vincolante), nessuna di queste finora prevedeva un approccio vincolante e globale all’interoperabilità. Di conseguenza, nonostante gli sforzi compiuti, la condivisione dei dati e la digitalizzazione dei servizi pubblici sono rimaste limitate.
Cosa prevede la legge europea sull’interoperabilità transfrontaliera
Con l’adozione della proposta da parte della Commissione (prevista nel quarto trimestre del 2022), il Consiglio e il Parlamento europeo avvieranno l’iter decisionale sull’adozione legislativa definitiva dell’atto. Gli Stati membri avranno così una governance dell’interoperabilità vincolante, con un finanziamento ad hoc dal programma Europa digitale che metterà a disposizione circa 130 milioni di euro tra il 2023 e il 2027.
Gli obblighi principali per uno Stato membro saranno:
- Condividere le proprie soluzioni di interoperabilità per i servizi digitali con altri enti pubblici.
- Effettuare una valutazione obbligatoria degli impatti sull’interoperabilità transfrontaliera nel caso in cui un ente pubblico voglia introdurre o modificare un sistema digitale che (potenzialmente) utilizza/scambia dati da/verso un altro Stato membro.
- Nominare un coordinatore nazionale per le questioni di interoperabilità del settore pubblico.
- Monitorare e riferire regolarmente sul proprio livello di interoperabilità.
Lasciandoci alle spalle da subito l’idea che la nuova legge comunitaria sia una minaccia alla sovranità digitale delle nostre PA, dobbiamo iniziare a pensarlo come un fattore di sussidiarietà, che rafforza la resilienza delle amministrazioni e la loro capacità di sperimentare nuove tecnologie e approcci ai servizi.
Se guardiamo al programma Europa digitale, puntando ad accedere agli incentivi, dobbiamo iniziare a implementare molti più servizi interoperabili, ben sapendo che la progettazione e l’utilizzo di sandbox regolamentari tra le nostre PA sarà un percorso a ostacoli, ma è un passaggio obbligato per costruire quel mercato unico digitale nel quale l’Italia deve giocare un ruolo da protagonista.
