La crisi pandemica causata dal COVID-19 ha necessariamente richiesto una risposta di carattere sovra-nazionale.
Nello specifico, di particolare rilievo è il ruolo dell’Unione europea, che sta rispondendo alla crisi con il Next Generation EU (NGEU), un programma di investimenti e riforme per ricostruire il futuro dell’Europa. Il NGEU è pensato come uno strumento temporaneo per la ripresa, del valore di 750 miliardi di euro, volti a creare un’Europa post Covid-19 più verde, digitale, resiliente e adeguata alle sfide presenti e future.
L’analisi qualitativa presentata nel Policy Brief “Il contributo degli investimenti del PNRR all’Agenda 2030 alla luce della valutazione della Commissione europea” (Cavalli et al., 2021) della Fondazione Eni Enrico Mattei (FEEM) si focalizza sul Piano italiano, con l’obiettivo di investigare il potenziale impatto economico che le misure in esso contenute avranno sugli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile dell’Agenda 2030 delle Nazioni Unite.
La transizione ecologica nel PNRR: bene, ma ora servono riforme
Un’analisi sul contributo degli investimenti del PNRR agli SDGs dell’Agenda 2030
La metodologia in questione prevede la creazione di due matrici per analizzare gli impatti, le loro entità ed il loro orientamento, e una terza matrice prodotto (per dettagli sulla metodologia fare riferimento a Cavalli et al., 2020), che mostri il contributo degli investimenti del PNRR agli SDGs. Per la creazione delle matrici è stata utilizzata la tabella ufficiale allegata al “Documento di lavoro dei servizi che accompagna la proposta di decisione di esecuzione del Consiglio” della Commissione europea, la quale riporta la lista di investimenti approvati per un totale di 138,25 miliardi di euro e li categorizza in base alla loro Missione e Componente, all’importo stanziato, al campo d’intervento della Politica di Coesione associato, e ai climate tag e digital tag.
Figura 1 L’approccio olistico della Commissione per la sostenibilità e gli SDGs
Fonte: EC (2021)
Una serie di misurazioni sintetiche (costruite guardando alla media aritmetica degli impatti degli interventi sui target) hanno poi permesso di calcolare l’impatto medio delle singole Missioni sui vari Obiettivi di Sviluppo Sostenibile. Applicando questi coefficienti alle dotazioni finanziarie previste dal PNRR, si è potuto analizzare come e quanto i finanziamenti impattano gli SDGs.
RRF, PNRR e Agenda 2030
Il Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza (Recovery and Resilience Facility – RRF) è il centro del Next Generation EU (UE, 2021b), ed ammonta a 672,5 miliardi di euro di prestiti e sovvenzioni per sostenere le riforme e gli investimenti presentati dagli Stati membri dell’Unione europea nei Piani Nazionali di Ripresa e Resilienza.
Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) presentato il 25 aprile dal Governo italiano prevede investimenti pari a 191,5 miliardi di euro e si pone come principale obiettivo quello di rimediare ai danni socio-economici causati dalla pandemia di COVID-19 e di rilanciare il Paese, allineandosi ai tre assi strategici definiti a livello europeo (digitalizzazione e innovazione, transizione ecologica e inclusione sociale) e stabilendo tre ulteriori priorità trasversali: la riduzione delle disparità di genere, di quelle intergenerazionali e di quelle territoriali.
Precisamente, il Piano italiano si struttura in sei Missioni che corrispondono ai sei Pilastri definiti dal Regolamento del Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza: a) transizione verde; b) trasformazione digitale; c) crescita intelligente, sostenibile e inclusiva; d) coesione sociale e territoriale; e) salute e resilienza economica, sociale e istituzionale; e f) politiche per la prossima generazione, l’infanzia e i giovani.
L’Agenda 2030, adottata nel 2015 dai 193 Stati membri delle Nazioni Unite, è costituita dall’insieme dei 17 Obiettivi di Sviluppo Sostenibile (OSS, o Sustainable Development Goals, SDGs). L’Unione europea è da sempre impegnata nell’attuazione dell’Agenda 2030 e nel raggiungimento degli SDGs. Il Green Deal europeo, presentato dalla Commissione von der Leyen nel dicembre 2019, punta a trasformare l’Europa nel primo continente a impatto climatico zero entro il 2050 ed è parte integrante della strategia implementata dalla Commissione per attuare l’Agenda 2030 e gli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile. In parallelo al Green Deal, l’Unione europea aggiorna annualmente la propria Strategia per la crescita sostenibile. In questo contesto, l’UE propone quattro dimensioni fondamentali per la crescita sostenibile: la sostenibilità ambientale, la produttività, l’equità e la stabilità macroeconomica, anch’esse individuate come linee guida su cui dovranno basarsi i piani per la ripresa e la resilienza degli Stati membri (EESC, 2020).
I risultati dell’analisi sul PNRR e sulle singole Missioni che lo compongono
Gli esiti dell’applicazione del modello sopracitato vengono visualizzati nel Brief (Cavalli et al., 2021) guardando in primo luogo alle singole Missioni di cui il PNRR è composto (Figura 2) ed in secondo luogo analizzando il PNRR nella sua interezza (Figura 3), facendo riferimento solo agli investimenti riportati nella tabella allegata dalla Commissione (UE, 2021a).
Figura 2 Il contributo relativo delle singole Missioni del PNRR agli SDGs
Fonte: Cavalli et al. (2021)
Come emerge dalla Figura 2a, la Missione 1 “Digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura” (31,74 miliardi di €) contribuisce in primis al Goal 9 “Industria, innovazione ed infrastrutture”, coerentemente agli obiettivi di transizione digitale che la stessa si pone specificamente per la Pubblica Amministrazione, il sistema produttivo, il turismo e la cultura. Seguono poi i Goal 8 “Lavoro dignitoso e crescita economica”, 7 “Energia pulita e accessibile” e 13 “Agire per il clima” grazie agli interventi per la competitività e internazionalizzazione delle filiere produttive, agli investimenti per la Transizione 4.0 (come i crediti d’imposta per la sostenibilità ambientale) e per il miglioramento dell’efficienza energetica di edifici quali cinema, teatri e musei.
Per quanto riguarda la Missione 2 “Rivoluzione verde e transizione ecologica” (54,43 miliardi di €), troviamo in ordine i Goal 7 “Energia pulita e accessibile”, 13 “Agire per il clima” e 9 “Industria, innovazione ed infrastrutture” che confermano la vocazione della stessa più legata dunque agli obiettivi ambientali della transizione energetica e della decarbonizzazione attraverso investimenti in efficientamento energetico, energie rinnovabili, smart grid, ed infrastrutture di trasporto urbano pulito (Figura 2b).
Molto simili i risultati per la Missione 3 “Infrastrutture per una mobilità sostenibile” (25,4 miliardi di €), la quale va sempre nella direzione dei Goal 9 “Industria, innovazione ed infrastrutture” e 13 “Agire per il clima”, mirando, però, a rendere il sistema infrastrutturale più moderno, digitale e sostenibile, in un’ottica di riduzione delle emissioni climalteranti, con particolare riferimento al settore dei trasporti extra-urbani (Figura 2c).
Andando ora alle Missioni più variegate in termini di Goal impattati, troviamo la Missione 4 “Istruzione e ricerca” (13,03 miliardi di €) e 5 “Inclusione e coesione” (7,66 miliardi di €) che vedono (entrambe) al primo posto il Goal 9 “Industria, innovazione ed infrastrutture”, ed al secondo il Goal 13 “Agire per il clima”, proprio grazie agli investimenti relativi al miglioramento infrastrutturale e all’ampliamento dei servizi di istruzione e di formazione, alla ricerca scientifica e all’innovazione (Figura 2d, 2e).
Infine, la Missione 6 “Salute” (6 miliardi di €) contribuisce chiaramente al Goal 3 “Salute e benessere”, seguito dal Goal 9 “Industria, innovazione ed infrastrutture” grazie agli investimenti legati all’ammodernamento tecnologico e digitale degli ospedali, alla digitalizzazione delle cure sanitarie e alla valorizzazione della ricerca biomedica (Figura 2f).
Diamo ora uno sguardo al Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza in termini di SDGs nella sua interezza. Come si evince dalla Figura 3, il Piano contribuisce prima di tutto al Goal 9 “Industria, innovazione ed infrastrutture”, mettendo in evidenza il proprio carattere incentrato sul rinnovamento infrastrutturale ed innovativo del Paese tramite investimenti che vanno dalla digitalizzazione ai trasporti puliti, dalle scuole ed ospedali innovativi alla ricerca. A seguire troviamo i Goal 13 “Agire per il clima” e 7 “Energia pulita e accessibile”, in coerenza con la natura del Piano e gli obiettivi di transizione energetica e all’abbattimento delle emissioni climalteranti che esso si pone. A proposito, è bene sottolineare che esso declina la sostenibilità ambientale più in un’ottica legata alla decarbonizzazione e alla transizione energetica, che non alla tutela e alla protezione degli ecosistemi e della biodiversità avvalorando quindi il modesto contributo dello stesso ai Goal 14 “La vita sott’acqua” e 15 “La vita sulla terra”.
Figura 3 Il contributo complessivo del PNRR agli SDGs
Fonte: Cavalli et al. (2021)
Il percorso di ricerca della Fondazione Eni Enrico Mattei vedrà certamente la creazione di una matrice popolata ad hoc per il PNRR e un’analisi sulle riforme dello stesso, momentaneamente non analizzate nel Brief.
Da sottolineare sono anche i limiti dei due framework oggetto dell’analisi: l’Agenda 2030 ed il PNRR. La prima, con i suoi SDGs, non sempre riesce a “catturare” adeguatamente alcune dimensioni fondamentali per la ripresa post-COVID, quali ad esempio la questione delle disuguaglianze intergenerazionali (una delle priorità trasversali del PNRR) o la digitalizzazione. A sua volta, però, l’iter del PNRR non ci permette (ancora) di comprendere il modo in cui il Piano andrà a declinare i vari Obiettivi di Sviluppo Sostenibile. Ad esempio, tra i gli esiti dell’applicazione risulta che il Goal 5 “Uguaglianza di genere” sia poco impattato, ma è indubbio che, non appena saranno chiare le modalità di attuazione del PNRR, si potrà ricalibrare il modello sulla base delle misure e dei progetti che verranno finanziati.
Riforme previste, tutela della biodiversità, lotta contro le disparità intergenerazionali, di genere, e territoriali
Una prima considerazione riguarda la differenziazione tra investimenti e riforme. Come la stessa valutazione dell’impatto macroeconomico del PNRR riporta, gli effetti del Piano sull’economia del Paese dipenderanno non solo dal tipo di investimenti selezionati, ma anche (e soprattutto) dal contesto in cui verranno effettuati. A questo proposito diventano centrali le riforme di contesto – pubblica amministrazione, giustizia, semplificazione della legislazione e promozione della concorrenza – cui spetta l’annoso compito di modernizzare e rilanciare l’Italia. È infatti sempre più evidente la necessità di un processo di semplificazione e razionalizzazione che permetta al Paese di oltrepassare i limiti strutturali, raggiungendo una crescita sostenibile e duratura.
A livello di investimenti invece, l’analisi presentata stimola alcune riflessioni su diverse tematiche fondamentali.
Per quanto riguarda la biodiversità, in precedenza è stato sottolineato come il PNRR prediliga una sostenibilità più incentrata su strategie di decarbonizzazione e transizione energetica, manifestando di conseguenza un modesto contributo sui Goal 14 “La vita sott’acqua” e 15 “La vita sulla terra”. A questo proposito, la Commissione europea tramite il Green Deal aveva indicato una precisa Strategia sulla biodiversità per il 2030, volta ad “indirizzare la biodiversità dell’Europa verso la ripresa entro il 2030, a vantaggio dei cittadini, del clima e del pianeta” (UE, 2020). Tuttavia il PNRR non chiarisce come l’Italia potrebbe raggiungere gli obiettivi della Strategia, che prevede, tra le altre cose, l’espansione delle aree protette sulla terraferma e in mare, un piano europeo per il ripristino della natura, misure per consentire il necessario cambiamento radicale, misure per affrontare la sfida globale della biodiversità. Inoltre, considerata anche la decisione di non applicare la VAS (Valutazione Ambientale Strategica) al PNRR e le semplificazioni normative introdotte nella disciplina ambientale per accelerare e agevolare l’attuazione del Piano, rischia di manifestarsi una preoccupante pressione sulle componenti ambientali. È però doveroso specificare che tra le condizioni imprescindibili per l’utilizzo dei fondi europei vi è il “do no significant harm principle”, che intrinsecamente supporta l’obiettivo della tutela della biodiversità e di una transizione ecologica. Sarà quindi opportuno che in fase di selezione ed attuazione dei progetti sia assicurata un’interpretazione stringente di questo principio e di tutte le regole applicabili in materia di valutazione ambientale.
Per quanto riguarda le tre priorità trasversali del piano (ridurre le disparità di genere, quelle territoriali e quelle intergenerazionali) il quadro è di più difficile interpretazione.
All’interno degli obiettivi di inclusione e coesione del Piano è presente il superamento del gender gap, obiettivo trasversale a tutto il PNRR. In particolare, il PNRR “intende lanciare entro il primo semestre 2021 una Strategia nazionale per la parità di genere 2021-2026, in coerenza con la Strategia europea per la parità di genere 2020-2025” che presenta “cinque priorità (lavoro, reddito, competenze, tempo, potere) e punta, tra l’altro, alla risalita di cinque punti entro il 2026 nella classifica del Gender Equality Index dello European Institute for Gender Equality (attualmente l’Italia è al 14° posto, con un punteggio di 63,5 punti su 100, inferiore di 4,4 punti alla media UE)”(PNRR, 2021).
Da sottolineare è il fatto che solo alcuni interventi del Piano sono finalizzati ad avere un impatto diretto sull’occupazione femminile: in particolare, 400 milioni di euro sono destinati alla creazione di imprese femminili e 10 milioni di euro alle certificazioni certificazione della parità di genere (entrambe nella Missione 5 “Inclusione e coesione”). Il resto degli interventi contribuisce solo indirettamente alla parità di genere, incoraggiando l’occupazione femminile attraverso, ad esempio, il potenziamento dell’offerta di asili nido (4,6 miliardi di euro nella Missione 4 “Istruzione e ricerca”) e di servizi per la cura degli anziani e dei disabili (1 miliardo di euro nella Missione 5 “Inclusione e coesione” e 4 miliardi di euro nella Missione 6 “Salute”), potenziando il welfare per “permettere una più equa distribuzione degli impegni, non solo economici, legati alla genitorialità” (PNRR, 2021).
Dall’analisi condotta dalla Fondazione si evince che il Piano ha un modesto contributo al Goal 5 “Uguaglianza di genere”; il PNRR non chiarisce le modalità di monitoraggio di attuazione di questo principio trasversale e rende pertanto imprescindibile una valutazione ad hoc degli interventi, una volta che saranno chiarificate le modalità di attuazione degli stessi.
La seconda priorità trasversale del Piano riguarda l’abbattimento dei divari territoriali su tutto il territorio italiano. In particolare, il PNRR si propone di rilanciare il Mezzogiorno, al quale dovrebbe spettare circa il 40% delle risorse totali. Con un reddito pro-capite del 40% inferiore rispetto alla media europea e con una contrazione del 8-9% degli investimenti pubblici, il Sud Italia soffre di un evidente ritardo infrastrutturale, di un progressivo impoverimento dei cittadini e del territorio, di una scarsa competitività delle imprese, e del graduale ed inesorabile spopolamento che ne consegue (Svimez, 2019).
Gli investimenti più consistenti del PNRR nel Mezzogiorno riguardano le infrastrutture ferroviarie, inserite all’interno della Missione 3 “Infrastrutture per una mobilità sostenibile”. Nello specifico si trovano: 4,64 miliardi di euro per la costruzione Collegamenti ferroviari ad Alta Velocità sulle tratte Napoli-Bari, Palermo-Catania e Salerno-Reggio Calabria, 0,45 miliardi di euro per la linea interregionale Taranto – Metaponto – Potenza – Battipaglia, 2,40 miliardi di euro per il potenziamento, l’elettrificazione e l’aumento della resilienza delle ferrovie, e 0,70 miliardi di euro per il miglioramento delle stazioni ferroviarie. In maniera meno dettagliata, il PNRR sottolinea inoltre la necessità di intervenire al Sud sulle Scuole, per combattere la povertà educativa, sulla crescita dell’occupazione, per la quale si stima un +5,5% nel periodo 2021-2026, in particolar modo sullo sviluppo della “miniera inutilizzata” del settore turistico, e, infine, sull’azzeramento del digital gap, attraverso il 45% degli investimenti nella connettività a banda ultra larga nelle regioni del Mezzogiorno.
Come emerge dallo studio condotto da FEEM, per garantire il rilancio del Mezzogiorno sarà necessario monitorare il progresso compiuto sugli Obiettivi e sui Traguardi del Piano tramite una raccolta accurata, efficiente, efficace e tempestiva dei dati, in modo da garantire una reale trasparenza sull’attuazione delle attività e sul raggiungimento dei relativi risultati qualitativi e quantitativi preposti.
Infine, il pilastro “Politiche per le nuove generazioni, l’infanzia e i giovani” è coperto in particolare dalla Missione 4 “Istruzione e ricerca” e dalla 5 “Inclusione e coesione”, specificatamente dalla componente sulle politiche per il lavoro, che includono misure sulle competenze e sull’occupabilità, ma anche dalla Missione 1 “Digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura”.
Questo si rivela essere un pilastro particolarmente difficile da interpretare, in parte per l’entità degli obiettivi che si pone, come ad esempio una serie di riforme strutturali del sistema educativo atte ad aumentare la qualità dell’istruzione e del capitale umano del Paese. Si tratta di riforme fondamentali e allo stesso tempo di difficile implementazione. Solo attraverso di esse si garantirà che gli investimenti preposti fungano da vero trampolino per il rilancio dell’istruzione. Infatti, per quanto riguarda gli investimenti, il Piano si focalizza prevalentemente sulla risoluzione di tre problematiche: l’edilizia scolastica, i servizi per l’infanzia, le lauree STEM (Science, technology, engineering, mathematics). Per quanto riguarda gli investimenti infrastrutturali, una buona quantità di fondi è destinata alla sostituzione di edifici scolastici e la loro riqualificazione energetica, così come per impianti sportivi e alloggi per studenti, mentre sono stati ridotti quelli relativi ad asili nido, ma soprattutto gli investimenti volti ad aumentare il numero di borse di studio universitarie, ed i progetti mirati per ridurre l’abbandono scolastico e aumentare i risultati scolastici degli studenti vulnerabili. Purtroppo, una dimensione che il PNRR sorvola quasi completamente è quella relativa alle misure per il sostegno all’accesso al mondo del lavoro, e soprattutto quelle per autoimpiego e imprenditorialità giovanile. Infatti il Piano si focalizza prevalentemente sul Sistema Duale (quindi l’alternanza di momenti formativi in aula e momenti di formazione pratica in contesti lavorativi), ed il Servizio Civile Universale.
Occorre però precisare che la tematica dei giovani è inserita all’interno di un pilastro trasversale del Piano, e probabilmente l’aiuto maggiore per colmare il divario intergenerazionale non verrà dai singoli investimenti, bensì dall’impatto complessivo che il Piano avrà sulla ripresa dell’Italia. Non a caso il programma di investimenti si chiama “Next Generation EU”, con la speranza che esso possa lasciare alle prossime generazioni un Paese in crescita, verde, digitale, e resiliente.
Bibliografia e sitografia
Cavalli, L., Alibegovic, M., Cruickshank, E., Farnia, L., & Romani, I. G. (2021), Il contributo degli investimenti del PNRR all’Agenda 2030 alla luce della valutazione della Commissione europea, FEEM Policy Brief 03 | Luglio 2021 [Disponibile al sito: https://www.feem.it/it/pubblicazioni/briefs/il-contributo-degli-investimenti-del-pnrr-all-agenda-2030-alla-luce-della-valutazione-della-commissione-europea/]
Cavalli, L., S. Sanna, M. Alibegovic, F. Arras, G. Cocco, L. Farnia, E. Manca, L. F. Mulas. M. Onnis, S. Ortu, I. G. Romani, M. Testa (2020), The Contribution of the European Cohesion Policy to the 2030 Agenda: an Application to the Autonomous Region of Sardinia, Nota di Lavoro 11.2020, Milano, Italy: Fondazione Eni Enrico Mattei [Disponibile al sito https://www.feem.it/it/pubblicazioni/external-publications/sulla-valutazione-del-contributo-delle-politiche-di-coesione-2021-2027-all-agenda-2030-una-proposta-metodologica/]
Comitato economico e sociale europeo (2020), Strategia annuale per la crescita sostenibile 2021, 17.9.2020 [Disponibile al sito: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC0575&from=en]
Del Boca, D. (2021) Pnrr, ultima chiamata per la parità di genere, lavoce.info 04/05/2021 [Disponibile al sito: https://www.lavoce.info/archives/86618/pnrr-ultima-chiamata-per-la-parita-di-genere-2/]
EC (2021), EU holistic approach to sustainable development. [Disponibile al sito https://ec.europa.eu/info/strategy/international-strategies/sustainable-development-goals/eu-holistic-approach-sustainable-development_en]
Governo Italiano. Presidenza del Consiglio dei Ministri (2021), Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, [Trasmissione del PNRR al Parlamento]. Roma, 2021 [Disponibile al sito https://www.governo.it/sites/governo.it/files/PNRR_3.pdf (ultimo accesso: 18/06/2021)]
Svimez (2019), Il Mezzogiorno nella nuova geografia europea delle disuguaglianze [Disponibile al sito: http://lnx.svimez.info/svimez/wp-content/uploads/2019/11/rapporto_svimez_2019_sintesi.pdf]
UE (2021a), Documento di Lavoro dei Servizi della Commissione – Analisi del piano per la ripresa e la resilienza dell’Italia che accompagna il documento “Proposta di Decisione di Esecuzione Del Consiglio” relativa all’approvazione della valutazione del piano per la ripresa e la resilienza dell’Italia, 22.6.2021. [Disponibile al sito: https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/swd_2021_it.pdf]
UE (2021b), Regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 12 febbraio 2021 che istituisce il Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza, Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea, 18.2.2021. [Disponibile al sito: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32021R0241&from=EN]
UE (2020), Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e Sociale Europeo e al Comitato delle Regioni. Strategia dell’UE sulla biodiversità per il 2030 – Riportare la natura nella nostra vita, 20.5.2020 [Disponibile al sito: https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:a3c806a6-9ab3-11ea-9d2d-01aa75ed71a1.0009.02/DOC_1&format=PDF]
