È trascorso un mese dall’apertura della consultazione online sulla proposta dello “Sharing Economy Act” (SEA), proposta di legge sull’economia collaborativa, elaborata dall’Intergruppo Parlamentare sull’Innovazione Tecnologica, e quindi è utile fare un primo punto della situazione, sulla base dei commenti inseriti nella piattaforma di consultazione e anche da alcune valutazioni apparse su quotidiani e magazine online. La proposta rimarrà in consultazione[i] fino al 31 maggio, e quindi è ancora possibile e auspicata la partecipazione.
Principali punti valutati positivamente
Mi sembra che ci siano alcuni elementi della proposta di legge e del processo adottato che sono valutati positivamente in maniera abbastanza concorde:
- la scelta di attivare la consultazione online. Certamente migliorabile e potenziabile per un maggiore coinvolgimento degli stakeholder principali (gestori e utenti), la scelta è valutata positivamente anche perché dichiaratamente parte dalla convinzione che la legge possa rappresentare un passo importante di cambiamento anche culturale della società italiana e che sia necessario, come per tutti i temi di primaria importanza, che la legislazione sia frutto di un ampio dibattito pubblico. Non a caso l’intergruppo afferma che “La regolazione di questo tema è, inoltre, estremamente controversa e si ritiene che coinvolgere il più ampio numero di competenze sia necessario per migliorare la proposta”;
- la scelta di prevedere una proposta di legge sul tema. Anche partendo da visioni diverse, in alcuni casi molto critiche rispetto all’approccio del SEA, comunque l’esigenza di regole di tutela degli utenti e di accompagnamento allo sviluppo della sharing economy sembra abbastanza condivisa (la posizione di chi non vuol cambiare nulla è minoritaria). Anche l’Unione Europea, con diversi problemi e ritardi, ha avviato una riflessione per una regolamentazione dell’area, segnale chiaro che un intervento è reputato generalmente necessario;
- la presenza di regole per la tutela degli utenti operatori. Il SEA prevede, infatti, norme che limitano la possibilità del gestore di “espellere” un utente operatore, vanificando gli sforzi di costruzione di una reputazione, oltre che limitazioni per impedire che sotto l’etichetta della sharing economy si nascondano distorsioni e sfruttamenti di un effettivo rapporto di lavoro dipendente;
- l’attivazione di un monitoraggio sulla sharing economy e quindi l’apertura dei dati. Un articolo del SEA è dedicato ai dati che sono forniti dai gestori, utili a comprendere l’evoluzione della sharing economy e quindi poter tarare tempestivamente le regole;
- l’identificazione dei gestori come sostituti d’imposta. Previsione valutata positivamente in ottica di semplificazione burocratica nei confronti dell’utente operatore, ma area controversa per quanto riguarda la determinazione delle modalità e dei criteri adottati (il SEA prevede una soglia di 10mila euro sotto la quale i redditi dell’utente operatore sono assoggettati ad un’aliquota agevolata del 10%).
Punti di maggiore critica
Il tema è complesso, e lo dimostrano anche gli articolati confronti promossi da ForumPA che hanno preceduto la stesura del SEA, oltre che i lavori difficoltosi in sede UE. Semplificando, mi sembra che ci siano alcuni punti di critica legati all’approccio e altri invece più puntuali sull’articolato.
Provo a sintetizzare:
- la definizione di sharing economy e, di conseguenza, l’ambito di applicazione del SEA, sono valutati, da alcuni commentatori, non chiari. Viene evidenziata la difficoltà di poter stabilire, sulla base della definizione, in modo semplice e chiaro, se il SEA si applica, ad esempio, sia ai gestori che si muovono nella logica della rental economy che a quelli più propriamente interni alla collaborative economy, o al settore del crowdfunding o del coworking, e cosa cambia, per chi rimane fuori, dal momento successivo all’entrata in vigore della legge. Ci sono anche riflessioni critiche sulla possibilità stessa di definire un perimetro stabile, data la sempre maggiore diffusione di redditi composti unicamente da più partecipazioni alla sharing economy;
- l’incertezza sulla definizione di reddito dell’utente operatore a cui si applica il 10% di imposta. Il problema viene così definito in un commento: “Ma se un utente che utilizza BlaBlacar percepisce 10 euro dal passeggero che trasporta per dargli un passaggio da Roma a Firenze, deve pagare la tassa del 10% su quello che tecnicamente è un rimborso spese? Se invece lo si considera un reddito dovrà detrarre le spese di carburante, di pedaggio autostradale e di usura dell’automezzo, che sono di gran lunga superiori ai 10 euro percepiti. In quel caso andrà a credito nei confronti dell’erario? “ . Come spiegato da Stefano Quintarelli, tra i promotori della legge, la risposta dipende dall’interpretazione che dà il Fisco della somma che transita tra il gestore e l’utente operatore;
- l’approccio dell’istituzione del Registro dei gestori presso l’AGCM (Autorità Garante per la Concorrenza e il Mercato), così come formulato, dà all’AGCM un potere preventivo verso la costituzione di una iniziativa privata, ma non circostanzia i criteri del “parere vincolante”. Molti suggeriscono che il registro sia piuttosto visto come un modo per dare visibilità e credibilità a chi si iscrive (e quindi facoltativo), in questo senso anche raccogliendo l’approccio all’autoregolamentazione che è nel solco, ad esempio, della proposta di Grossmann, per un passaggio dal modello 1.0 della regolamentazione (basata sui permessi) al modello 2.0, basato sull’apertura delle informazioni e sul controllo diffuso;
- i punti della politica aziendale, da cui dipende l’ammissibilità nel registro, sembrano poco chiari e in alcuni casi troppo stringenti rispetto al rapporto tra gestore e utente operatore, soprattutto perché si prescinde dal contesto e quindi dal tipo di attività di cui si sta trattando. Secondo alcuni commentatori, i requisiti, come espressi, si porrebbero su un piano oggi non coperto da nessun gestore;
- non viene affrontato il tema del profilo dell’utente operatore il cui reddito complessivo dipende in gran parte dalla partecipazione a più piattaforme, e che quindi non è operatore professionale ma free-lance generico. Tema da affrontare anche dal punto di vista previdenziale;
- l’obbligo della stabile organizzazione in Italia per un gestore di questo tipo appare non fattibile, anche per regolamentazione europea oltre che per dimensione. Si affacciano inoltre tipologie di “gestori collettivi” (piattaforme non gestite da un soggetto ma basate su una logica di block chain) per cui questa norma sarebbe di fatto inapplicabile;
- la mancanza di contenuti specifici per lo sviluppo della sharing economy e quindi di facilitazione e promozione di iniziative di sharing economy, che sono legate in gran parte alla capacità e alla creatività dei “gestori”;
- il focus unico che sembra avere il testo del SEA per la tutela degli utenti (operatori e fruitori), ma non di sostegno dei gestori, a cui vengono assegnati diversi adempimenti amministrativi (alcuni utili ma difficili da sostenere, come il controllo assicurativo).
Riflessioni conclusive
Al “giro di boa” della consultazione i principali punti di criticità, da migliorare e rivedere, sono emersi con buona evidenza. Il problema è adesso come affrontarli, con una regolamentazione che conservi il carattere di “sperimentazione permanente”, che è alla base anche della scelta di prevedere esplicitamente un monitoraggio attento della sua applicazione e dell’evoluzione del tema.
Certamente sarà necessario un coinvolgimento sempre più ampio dei principali stakeholder (che dovranno, dal canto loro, potere e volere contribuire in un’ottica di costruzione condivisa), con la consapevolezza che in questo momento è forse importante marcare e consolidare i punti più condivisi e quindi introdurre una regolamentazione leggera, come nei propositi espressi dalla prima firmataria Veronica Tentori “abbiamo deciso di concentrarci su poche regole semplici, generali, che inizino a dare maggiori certezze, a vantaggio degli attori del sistema”, e che vada nella logica sempre più predominante del “potere” dell’utente fruitore, dell’autoregolamentazione che rende credibili, che facilita lo sviluppo. Regulation 2.0?
[i] La consultazione è supportata dall’Associazione Stati Generali dell’Innovazione sulla piattaforma *Making Speeches Talk* di Open Evidence
